Strategia rozwoju Opola 2012–2020
Rok realizacji: 2011 - 2012Jaki jest przepis na przygotowanie udanej strategii rozwoju miasta?
Wystarczy, że:
1. Weźmiesz:
a) prezydenta, który docenia rolę mieszkańców;
b) kilku zaangażowanych urzędników gotowych do przełamywania własnych oporów przed interaktywnymi metodami konsultacji.
2. Będziesz w stałym kontakcie z urzędnikami odpowiedzialnymi za wdrażanie strategii.
3. Przemyślisz akcję zapraszania i zachęcania mieszkańców do konsultowania.
4. Nie będziesz się bał/a spróbować warsztatowych metod pracy z mieszkańcami.
5. Na końcu omówisz z innymi cały proces, tak żebyście mogli skorzystać z wniosków przy tworzeniu następnej strategii.
Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Strategia rozwoju miasta Opole 2012- 2020 |
| Miejsce/czas | Opole, maj 2011 r. – grudzień 2012 r. |
| Narzędzia | Warsztaty konsultacyjne |
| Etap y |
Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań |
| Kontakt | Danuta Wesołowska, naczelniczka Wydziału ds. Europejskich i Planowania Rozwoju, danuta.wesolowska(at)um.opole.pl, tel. (77) 54 11 434, 54 11 417 |
2. Kontekst
Opole – stolica najmniejszego województwa w Polsce – liczy ponad 120 tys. mieszkańców. Jednym z głównych wyzwań dla władz miasta i województwa jest walka z migracją, zwłaszcza ludzi młodych. Kolejny problem to brak zaangażowania mieszkańców: w wyborach samorządowych w 2010 r. frekwencja wyniosła niespełna 41 proc. – najniższa w kraju. Miasto może się natomiast pochwalić średnim w skali kraju poziomem zadłużenia.
W 2002 r. wybory prezydenckie wygrał Ryszard Zembaczyński, który za jeden z ważnych celów dla miasta uznał przygotowanie strategii rozwoju z wykorzystaniem nowatorskiego sposobu konsultowania dokumentu z mieszkańcami. We wszystkich dzielnicach odbyło się w sumie 18 spotkań z mieszkańcami, w tym ze środowiskiem akademickim, przedstawicielami sektora kultury oraz przedsiębiorcami, podczas których dyskutowano nad założeniami strategii. Ponadto w pięciu punktach miasta – m.in. na kampusie politechniki – z pomocą studentów odbyły się happeningi: każdy mieszkaniec miał możliwość, wykorzystując specjalne znaczniki, wskazać na mapie Opola preferowaną lokalizację konkretnego działania, np. budowy basenu.
Przygotowanie nowej strategii było jedną z obietnic przedwyborczych prezydenta w 2010 r.
Po wygranych wyborach wystosował list do mieszkańców, w którym tłumaczył, dlaczego opracowanie nowego dokumentu jest ważne:
poprzednią strategię opracowywano przed wejściem Polski do Unii Europejskiej; większość zadań została już zrealizowana lub ich realizacja dobiega końca; sądziliśmy, że kluczem do sukcesu Opola jest rozwój edukacji oraz inwestycje infrastrukturalne, a teraz widzimy, że równie ważne jest wszechstronne wsparcie dla przedsiębiorców; przed 7 laty nie było w Opolu specjalnej strefy ekonomicznej i nie przewidywano lokalizacji komfortowych biurowców dla sektora BPO.
Przekonywał też, że niezbędne są szerokie konsultacje z mieszkańcami.
3. Opis procesu
Proces tworzenia strategii rozpoczął się w maju 2011 r., a zakończył się 18 grudnia 2012 r. podjęciem uchwały przez radę miasta. Praca przebiegała etapami.
Za proces odpowiedzialny był Wydział ds. Europejskich i Planowania Rozwoju (EiPR). Pracownicy wydziału weszli w skład utworzono zespołu redakcyjnego, który był odpowiedzialny za cały proces tworzenia dokumentu.
Diagnoza
Diagnoza powstała z wykorzystaniem wcześniejszej strategii. Analiza dokumentu na lata 2004-2015 wykazała potrzebę zredefiniowania celów i głównych założeń.
Z inicjatywy prezydenta powstał 35-osobowy zespół konsultacyjny, złożony z przedstawicieli różnych środowisk. W jego skład wchodził prezydent, jego zastępcy, radni, naczelnicy wydziałów, skarbnik, przedstawiciele świata nauki – pracownicy opolskich uczelni wyższych, reprezentanci biznesu oraz osoby zarządzające instytucjami kultury m.in. dyrektor Opolskiego Teatru Lalki i Aktora (pełny skład zespołu w formie pliku PDF). Zabrakło natomiast przedstawicieli organizacji pracowników, choć był reprezentant organizacji pracodawców.
Zespół spotkał się cztery razy, zaczynając pracę od analizy założeń strategii na lata 2004-2015 i wniosków z jej realizacji. Dyskutował też nad analizami PEST – makrootoczenia Politycznego, Ekonomicznego, Społecznego oraz Technologicznego; a także SWOT – słabych i mocnych stron miasta, jego szans i zagrożeń. Na ostatnim spotkaniu omawiano sposób wdrażania Strategii. Wyniki pracy omawiał później zespół redakcyjny.
Od kwietnia 2011 do lutego 2012 roku na stronie www.opole.pl zamieszczono ankietę, zbierającą od mieszkańców informacje na temat atutów miasta, preferowanych kierunków rozwoju, jakości życia. Odpowiedzi udzieliło 304 internautów, głównie osoby do 35 roku życia. Ze szczegółowymi wynikami ankiety można się zapoznać tutaj.
ETAP: wyznaczanie priorytetów i planowanie działań
Następnie zespół konsultacyjny zajął się określeniem nowej wizji i misji dla miasta. Na kolejnych spotkaniach pracował nad wyznaczeniem celów i priorytetów dla Opola, a także dyskutował o wynikach internetowej ankiety dotyczącej kierunków rozwoju miasta (ankiety zbierane były za pośrednictwem specjalnej platformy dostępnej na stronie urzędu).
Na początku 2012 r. zespół redakcyjny skontaktował się z przedstawicielami wydziałów i jednostek, które miały zająć się wdrażaniem strategii. Pracownicy Wydziału ds. Europejskich i Planowania Rozwoju zwrócili się z prośbą o ustosunkowanie się do założeń strategii, a także do zadań, realizacją których zajmą się konkretne komórki. Wszyscy odpowiedzieli, wnosząc wiele do strategii: proponowano zmianę zadań, szacowano koszty przedsięwzięć oraz czas ich realizacji.
Zespół odpowiedzialny za tworzenie dokumentu spotkał się również z przedstawicielami sąsiednich gmin, by przedstawić założenia strategii i porozmawiać o aglomeracji opolskiej.
Po wprowadzeniu proponowanych zmian, pracownicy EiPR zajęli się przygotowaniem warsztatów strategicznych z udziałem mieszkańców. Doświadczenia wyniesione z konsultowania poprzedniej strategii zdecydowały o rezygnacji ze spotkań w każdej dzielnicy – było to zbyt angażujące czasowo, organizacyjne i logistycznie.
Postanowiono podzielić miasto na sześć obszarów geograficznych i zaplanowano spotkanie w centrum każdego z nich.
O spotkaniach zawiadamiano mieszkańców przede wszystkim poprzez plakaty w obiektach użyteczności publicznej – szkołach, przedszkolach, urzędach; w środkach komunikacji miejskiej; galerii handlowej. dołączano je do gazet. O warsztatach informowało też lokalne radio, telewizja, niektóre kościoły, były informacje na stronie internetowej. Ważne, że plakat od 10 lat oparty jest na tym samym pomyśle graficznym, dzięki czemu mieszkańcy od razu kojarzą go z konsultacjami.
NARZĘDZIE: Warsztaty konsultacyjne
Spotkania z mieszkańcami w formie warsztatów strategicznych były inicjatywą prezydenta. Przeprowadzono je (sześć spotkań) w kwietniu 2012 r. w pięciu szkołach oraz w domu kultury. Wszystkie odbywały się według tego samego, wcześniej zaplanowanego scenariusza i przewidziane na trzy godziny. W jednym przypadku trwały około 4,5 godziny. W konsultacjach wzięło udział ponad 220 osób.
Pracownicy urzędu miasta, przed rozpoczęciem spotkania, przygotowywali przestrzeń do warsztatów. Przy każdym z trzech stołów czekał na mieszkańców urzędnik – moderator. W różnych miejscach umieszczone były duże plansze z głównymi założeniami strategii. Uczestnicy w każdym momencie mogli wrócić do tych zapisów. Wszyscy wchodzący do sali otrzymywali do wypełnienia ankietę z trzema pytaniami: o opinię na temat zrealizowanych w mieście inwestycji, o działania jakie warto zaplanować oraz o kwestie istotne dla Opola wymagające wdrożenia.
Na początku, 30 minut trwało podsumowanie realizacji – Strategii Rozwoju Miasta Opola – Stolicy Polskiej Piosenki – na lata 2004-2015, pokaz filmu promującego miasto oraz przedstawienie założeń tworzonego dokumentu.
Następnie wyjaśniano zasady pracy warsztatowej i jasno określano, jakie są oczekiwania wobec mieszkańców. Każda grupa dyskutowała na tematy związane z trzema działami: Uczę się; Pracuję; Żyję. Pracę w zespołach rozpoczynało wypełnienie ankiety, inicjując myślenie nad dokumentem. Następnie w grupach tworzono listy zadań, które powinny znaleźć się w strategii. Potem moderatorzy przedstawiali wyniki pracy grup i prowadzili ogólną dyskusję.
Na zakończenie informowano uczestników, gdzie jest dostępny projekt strategii; mówiono o planowanych dalszych pracach nad dokumentem i sposobach uwzględniania głosu mieszkańców.
W każdym spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele władz miasta – prezydent lub wiceprezydent, reprezentanci miejskich jednostek organizacyjnych oraz przedstawiciele poszczególnych wydziałów Urzędu Miasta Opola. Takie spotkanie było dla mieszkańców również okazją do przedstawienia drobnych, lokalnych spraw i ustalenia dalszego toku postępowania.
Wykorzystanie techniki warsztatowej w czasie spotkań z mieszkańcami stanowiło nowe rozwiązanie w urzędzie. Pracownicy odpowiedzialni za konsultacje mieli dopracowany scenariusz spotkań. Ważne były także miejsca, gdzie odbywały się warsztaty. Urzędnicy podkreślali, że chcieli wyjść do mieszkańców, a nie zapraszać ich do siebie. Chodziło o to, by uczestnicy spotkań czuli się swobodnie. Przestrzeń do pracy przygotowano tak, by mieszkańcy weszli w konwencję pracy warsztatowej – trzeba było usiąść przy jednym ze stolików. Przy każdym siedział przedstawiciel urzędu miasta, który nie tylko był moderatorem, lecz także osobą posiadającą wiedzę o poprzedniej i aktualnej strategii i możliwościach realizacji postulowanych zadań. Każde spotkanie kończyło się podsumowaniem oraz informacją o tym, co będzie się działo po zakończeniu konsultacji.
Organizatorzy nie ukrywali, że zastosowanie metody warsztatowej było dużym wyzwaniem. Lęk przed tą formą komunikacji wynikał z obaw, jak zareagują mieszkańcy; a także, jak urzędnicy dadzą sobie radę z moderowaniem – wcześniej tego nie robili. Zespół EiPR poświęcił dużo czasu na przygotowanie spotkania i alternatywnych możliwości prowadzenia go, gdyby mieszkańcy odmówili pracy w formie warsztatowej. Osoby moderujące (pięć) były ze sobą w stałym kontakcie telefonicznym. Wieczorem, po pierwszym warsztacie, moderatorzy wymieniali się refleksjami i wrażeniami. Komunikowali się półformalnie lub nieformalnie przez sms-y, telefonicznie.
Po warsztatach zespół redakcyjny naniósł zmiany do strategii. Uzupełnioną wersję przyjęła jednogłośnie rada miasta podczas sesji 18 grudnia 2012 r. Jak wspomina naczelniczka Danuta Wesołowska, prezydent miasta stwierdził, że jest to najważniejszy dokument uchwalony w mijającym roku.
Monitorowanie
Strategia jest wdrażana od 2013 r. Nad jakością i skutecznością procesu czuwa Miejski Komitet Monitorujący. Pomysł, by powołać taki organ, zrodził się po uchwaleniu poprzedniej strategii. Wcześniej komitet tworzyło 19 osób, obecnie jest ich blisko 50 osób z różnych środowisk – przedstawiciele radnych wszystkich klubów, reprezentanci świata nauki – pracownicy uczelni z Opola, reprezentanci biznesu, rad dzielnic, marszałka województwa, przedstawiciel związków zawodowych, młodzieżowej rady miasta. To ciało fakultatywne, a praca w nim ma charakter społeczny.
Monitoring ma być prowadzony przez cały okres realizacji strategii. Rada miasta co roku ma otrzymywać raport oraz informacje o sytuacji społeczno-gospodarczej Opola; a co sześć miesięcy zbiorcze dane o postępie rzeczowym realizacji zadań strategii. Wszystkie dokumenty mają być udostępniane mieszkańcom na stronie www.opole.pl. Szczegółowe założenia dotyczące monitoringu wdrażania strategii zawiera prezentacja przygotowana przez urząd miasta.
Harmonogram
| Maj – listopad 2011 | Spotkania zespołu konsultacyjnego; praca zespołu redakcyjnego nad diagnozą potrzeb, analizą SWOT, analizą PEST oraz sformułowaniem wizji i misji rozwoju miasta, celów i priorytetów |
| Wiosna – jesień 2011 | Ankieta internetowa dotycząca kierunków rozwoju miasta |
| Styczeń – marzec 2012 | Spotkania z pracownikami wydziałów i departamentów urzędu miasta, wójtami i burmistrzami sąsiednich gmin – konsultowanie założeń strategii |
| Marzec – kwiecień 2012 |
Przygotowanie i przeprowadzenie sześciu warsztatów strategicznych z udziałem mieszkańców miasta |
| Maj – listopad 2012 | Prace zespołu redakcyjnegIo nad kształtem strategii |
| Grudzień 2012 | Przyjęcie strategii |
| Luty 2013 | Utworzenie Miejskiego Komitetu Monitorującego |
4. Finanse
Wszystkie działania związane z tworzeniem strategii były niskobudżetowe. Koszty objęły druk plakatów i zakup napojów na spotkania warsztatowe i posiedzenia zespołu konsultacyjnego. Urząd nie płacił za:
- wynajem sal – wszystkie spotkania odbywały się w instytucjach publicznych, które użyczały pomieszczenia;
- za miejsca do ogłoszeń – udostępniały je nieodpłatnie instytucje np. MZK;
- za publikowanie informacji w lokalnej prasie, radiu i telewizji – zapraszano osoby odpowiedzialne za tworzenie dokumentu, które informowały o pracach nad strategią.
Władze miasta nie zatrudniły firmy zewnętrznej do przygotowania i przeprowadzenia konsultacji. Za wszystkie zadania związane z organizowaniem warsztatów odpowiedzialni byli pracownicy Wydziału ds. Europejskich i Planowania Rozwoju, a zwłaszcza Referatu Strategii Rozwoju Miasta. Pracowali w ramach obowiązków służbowych. Za pracę w godzinach nadliczbowych – nie było ich wiele – nie otrzymywali dodatkowego wynagrodzenia, natomiast mogli odebrać wolne. Tak organizowano pracę, by nie było konieczności zostawania w biurze po godzinach.
Natomiast szacowane koszty wdrażania założeń strategii to ponad 702 mln zł.
5. Rezultaty
– Jednym z ważnych rezultatów przedsięwzięcia jest poprawa wizerunku urzędników i zmniejszenie dystansu między władzą a społecznością lokalną: tam byli bardzo kompetentni ludzie; do naszej dyspozycji (…) można było z nimi w cztery oczy porozmawiać (uczestnik jednego z warsztatów).
Jeden z mieszkańców podkreślał, że największą korzyścią spotkania jest stworzenie więzi, relacji z władzą. Ponadto taka forma rozmowy pozwalała poczuć, że ma wpływ na zmiany w mieście, jest wysłuchany: wszystkie te uwagi, wnioski były spisane i poddane pod dyskusję (…) takie konsultacje są po prostu bardzo potrzebne, aby góra wiedziała, czego szary obywatel na dole potrzebuje.
Dzięki otwartemu podejściu urzędnicy wypracowali lepsze sposoby współpracy z mieszkańcami; a przygotowując strategię, czerpali z doświadczeń poprzednich działań. Praca nad obecnym dokumentem poszerzyła ich wiedzę i pobudziła do refleksji na temat efektywnych form współpracy z mieszkańcami – np. wybrano podział miasta podczas procesu konsultacji, uwzględniający specyfikę dzielnic.
Bez wątpienia rezultatem całego procesu jest również sama strategia, uwzględniająca postulaty i potrzeby mieszkańców. Jest ona także spójna ze strategią rozwoju regionu, dzięki czemu daje realne szanse na zrealizowanie zapisów. Co więcej, fakt że większość urzędników miasta miało swój udział w jej tworzeniu, sprawia iż bardziej się z nią utożsamiają, a jej wdrażanie jest dla nich procesem zrozumiałym.
6. Problemy/wyzwania
Udział mieszkańców. Choć wybraną przez władze formułę komunikowania się z mieszkańcami warto polecić innym miastom, organizatorzy warsztatów zauważali wiele kłopotów, trudnych do przezwyciężenia. Dla władz Opola wyzwaniem była frekwencja na warsztatach. O ile spotkanie, na które przybyło 50 osób, uznano za sukces, o tyle spotkanie z udziałem kilkunastu mieszkańców nie satysfakcjonowało urzędników. Problemem był też brak reprezentantów młodszych grup wiekowych. Większość uczestników spotkań stanowiły osoby powyżej 55 roku życia. Młodzi ludzie – do których kierowano dwa z trzech zagadnień strategii – nie przychodzili na spotkania. Jednak urzędnicy dostrzegają ten kłopot:
To jest problem. Mamy nawet pomysły, jak to zmienić. Skoro młodzi ludzie nie przychodzą na spotkania konsultacyjne, to my musimy pójść do nich, spotkać się z nimi w szkołach, na uczelniach, w Miejskiej Bibliotece Publicznej, w innych miejscach gromadzących młodych ludzi.
Merytoryczny przebieg warsztatów: Organizatorzy spotkań zwracali uwagę na kłopoty z ukierunkowaniem dyskusji na sprawy związane z dokumentem. Mieszkańcy często mieli kłopot z oderwaniem się od drobnych, lokalnych problemów i rozmawianiem o zmianach w szerszej perspektywie. Prawdopodobne wzmocniła taką postawę obecność wielu przedstawicieli władz miasta, do których można było się zwrócić.
7. Czynniki sukcesu
Impuls do tego, by wyjść do mieszkańców prezydent Opola dał już w 2003 r. Można zatem przypuszczać, że jego zaangażowanie wpłynęło w istotny sposób na metodę i jakość prowadzonych konsultacji.
Wydaje się jednak, że bez zaangażowania urzędników Wydziału ds. Europejskich i Planowania Rozwoju oraz ich przekonania o wadze wydarzenia proces konsultowania nie przyjąłby takiej formy. Osoby odpowiedzialne za tworzenie i konsultowanie strategii były otwarte na mieszkańców.
Istotnym czynnikiem sukcesu była także rozbudowana komunikacja w urzędzie. Pracownicy wydziału odpowiedzialnego za opracowanie dokumentu weryfikowali założenia strategii z jednostkami odpowiadającymi za jej wdrażanie. Wszystko po to, by dokument stał się jak najbardziej użyteczny.
Wartościowe okazały się też próby zmiany wizerunku urzędu jako instytucji i pracowników. Udział w spotkaniach z mieszkańcami przedstawicieli różnych komórek przyniósł wiele korzyści m.in. podwyższył rangę wydarzenia, zmniejszył dystans między pracownikami administracji i mieszkańcami.
Urzędnicy podzielili Opole na sześć mniejszych części, dzięki czemu konsultacje można było osadzić w lokalnym kontekście. Udowodnili tym, że władze nawet dużego miasta mogą swobodnie rozmawiać z mieszkańcami nad dokumentem dotyczącym całego obszaru.
Wykorzystanie wcześniejszych doświadczeń konsultowania strategii na lata 2004 – 2015 pozwoliło uniknąć wielu błędów m.in. spotkań w 18 lokalizacjach. Tak duża liczba spotkań była trudna logistycznie do zrealizowania. Przy tworzeniu nowej strategii naczelniczka Danuta Wesołowska dużą wagę przywiązywała do jak najlepszej organizacji czasu pracy i sprawności prowadzonych działań.
Władze Opola zrezygnowały ze standardowych spotkań z mieszkańcami. Zauważono bowiem, że w takiej dyskusji aktywnie uczestniczy zaledwie kilka osób, a ich głos może okazać się niereprezentatywny dla wszystkich obecnych, a tym bardziej dla ogółu. Dlatego postanowiono ułatwić mieszkańcom możliwość wypowiadania się i wykorzystano na spotkaniach technikę warsztatową.
Tekst: Katarzyna Murawska, na podstawie wizyty studyjnej, luty 2013 r.
