Standaryzacja usług opiekuńczych w Gdyni
Rok realizacji: 2009 - 2011Czy skuteczne konsultacje kilkutysięcznej grupy osób są możliwe? A na dodatek – czy to możliwe, żeby w ich efekcie pogodzić przeciwstawne interesy? W Gdyni wypracowano standardy jakości usług opiekuńczych, z których zadowoleni są i usługobiorcy wraz z rodzinami, i opiekunki, i wszystkie zainteresowane instytucje.
Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Standaryzacja usług opiekuńczych |
| Miejsce/czas | Gdynia, 2009 r. – maj 2011 r. |
| Narzędzia | Dyskusje reprezentantów grup, Grupy robocze, Spotkania konsultacyjne, Warsztaty konsultacyjne, Wywiad indywidualny |
| Etapy | Diagnozowanie, Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań |
| Kontakt | Jarosław Józefczyk, z-ca dyr. MOPS, e-mail: j.jozefczyk(at)mopsgdynia.pl; Katarzyna Stec, z-ca dyr. MOPS ds. wsparcia osób starszych i niepełnosprawnych, e-mail: k.stec(at)mopsgdynia.pl |
2. Kontekst
Odbiorcami usług opiekuńczych dostarczanych przez gdyński Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) są głównie niepełnosprawni i osoby starsze. Z uwagi na dużą liczebność tych grup i charakter samych usług (obarczonych doniosłymi skutkami dla odbiorców poprzez znaczące kształtowanie jakości ich życia) MOPS zalicza ich świadczenie do najistotniejszych obszarów swojej działalności. Jednocześnie usługi opiekuńcze pochłaniają lwią część środków, jakie miasto przeznacza na pomoc społeczną. Kwota ta rośnie z roku na rok ze względu na zmiany w strukturze demograficznej społeczności Gdyni powodowane postępującym procesem starzenia się społeczeństwa. Konieczne stały się zatem analiza jakości świadczonych usług i optymalizacja ich kosztów.
Takie warunki brzegowe stały się asumptem do przeprowadzenia procesu standaryzacji usług opiekuńczych, który wsparł przedstawiciel REVES (Europejskiej Sieci Miast i Regionów na rzecz Ekonomii Społecznej). Zaproponował on ośrodkowi w lipcu 2008 roku udział w projekcie finansowanym z funduszy unijnych, mającym na celu wypracowanie mechanizmów ustalania standardów jakości usług pomocy społecznej. Dla dyrekcji MOPS Gdynia udział w projekcie stał się okazją do zdobycia wiedzy i wsparciem w przeprowadzeniu procesu standaryzacji, a jednocześnie dogodnym momentem do stworzenia procedur i mechanizmów działania dla podobnych inicjatyw w przyszłości.
Tematyka standaryzacji usług nie pojawiła się jednak w gdyńskim MOPS dopiero w 2008 roku. Od lat w ośrodku kładziono nacisk na jakość usług oraz nieustanne usprawnianie skuteczności działań. W strukturze ośrodka istnieje zespół ds. rozwoju pomocy społecznej, którego głównym celem jest ciągła praca nad poprawą jakości świadczonych usług. Również konstrukcja procedur obowiązujących w MOPS bierze pod uwagę potrzebę optymalizacji usług − każdy pracownik może część czasu pracy poświęcić na analizę działań ośrodka i zgłaszać pomysły udoskonaleń. Autorzy zatwierdzonych zmian są premiowani i mogą je wdrożyć w ramach czasu pracy.
Jeszcze przed przystąpieniem do projektu REVES, w 2007 r., rozpoczęto diagnozę problemów i barier w zlecaniu i świadczeniu usług opiekuńczych: nieprawidłowości w realizacji, niejednolitych zasad przyznawania usług czy monopolu na rynku usług dla klientów gdyńskiego MOPS. Już wówczas starano się uwzględnić potrzeby różnych stron związanych ze świadczeniem usług opiekuńczych. Brano pod uwagę nie tylko odbiorców, ale również opiekunki czy organizacje świadczące usługi. O podobnym podejściu świadczą także rozpoczęte działania zapobiegawcze, obejmujące zmiany procedur czy rozpoczęcie dialogu z wykonawcami usług zlecanych przez MOPS. Jednak wprowadzanie nowych rozwiązań okazało się trudne, wymagające i długotrwałe, a rozmowy w relacji zleceniodawca – zleceniobiorca przynosiły efekty wymierne, lecz mniejsze od oczekiwanych.
W sąsiednich miastach także rozpoczęto w tym czasie określanie i wprowadzanie ujednoliconych standardów jakości usług opiekuńczych. W 2007 r., by zanalizować jakość usług opiekuńczych w Sopocie, utworzono grupę wymiany doświadczeń w pomocy społecznej, w Gdańsku powołano zespół ds. opracowania lokalnych standardów usług opiekuńczych. Kolejnym krokiem było utworzenie w 2009 r. interdyscyplinarnego zespołu w ramach „Projektu standardu usług opiekuńczych”, w którym wzięli udział zarówno usługodawcy, jak i przedstawiciele MOPS w Sopocie i Gdyni. Projekt ten umożliwił wymianę doświadczeń i wypracowanie wspólnych ram standardów i rekomendacji dla usług opiekuńczych.
Wszystkie te działania przyczyniły się do poprawy usług i wypracowania kierunków działań na przyszłość. Brak było jednak działań, które z jednej strony umożliwiłyby podejście do jakości usług całościowo (czyli nie dotyczyłyby wyłącznie jednego wybranego aspektu lub obszaru), a z drugiej strony konkretnych – które można wdrożyć i weryfikować.
Tak więc, gdy w lipcu 2008 r. przedstawiciele MOPS Gdynia uzyskali możliwość dołączenia do działań REVES, dostrzegali już potrzebę wypracowania przejrzystych standardów jakości usług opiekuńczych. Uczestnictwo w spotkaniach REVES zapewniło przedstawicielom MOPS wsparcie i pomoc merytoryczną przy planowaniu ogólnych ram, założeń i schematu procesu ustalania standardów jakości. Umożliwiło też precyzyjne zaplanowanie działań, a następnie ich ocenę przez ekspertów jeszcze przed wprowadzeniem w życie. Ustanowiło też formalne ramy współpracy i wymiany doświadczeń między przedstawicielami różnych instytucji, którzy mieli okazję dołączyć do projektu i wyrazić swoją opinię już na etapie planowania konsultacji modelu standaryzacji usług opiekuńczych. Dzięki temu osoby kontaktujące się ze sobą na co dzień – głównie podczas interwencji lub sytuacji kryzysowych – mogły spotkać się w grupie roboczej bez presji czasu, w spokojnej atmosferze. Taka forma spotkań pozwoliła na współpracę znacznie skuteczniejszą niż wcześniejsze próby.
3. Opis procesu
Celem spotkań REVES było wypracowanie sposobu ustalania kryteriów jakości usług. Pracownicy MOPS Gdynia potraktowali je jako przygotowanie do procesu standaryzacji usług opiekuńczych świadczonych osobom starszym i niepełnosprawnym w Gdyni. Zadanie gdyńskiego MOPS, podobnie jak innych europejskich miast biorących udział w projekcie REVES, polegało na opracowaniu adekwatnej do własnej sytuacji metody lub schematu działania, zgodnie z którym można ustalać kryteria jakości usług opiekuńczych.
Wiele zespołów z innych krajów UE uczestniczących w spotkaniach REVES poprzestawało na tym etapie (schematu nie przetestowanego w praktyce). Pracownicy MOPS Gdynia postanowili zgodnie z wypracowanym modelem przeprowadzić proces partycypacyjnego ustalania standardów jakości usług. W tym zakresie REVES udzieliło przedstawicielom MOPS wsparcia merytorycznego w przygotowaniu projektu.
Z założenia każde podejmowane działanie miało uwzględniać perspektywę wszystkich stron zaangażowanych w usługi opiekuńcze, ponieważ organizatorzy byli świadomi, że tylko standardy satysfakcjonujące wszystkich zainteresowanych można wdrożyć skutecznie.
Dlatego już na wstępnych etapach − przygotowania procesu, ustalania kryteriów i diagnozowania − uwzględniono udział podmiotów innych niż zamawiający usługę ośrodek MOPS. W największym stopniu partycypację wykorzystano jednak na etapie wyznaczania priorytetów, kiedy to przeprowadzono liczne spotkania konsultacyjne dla wielu osób zaangażowanych w usługi opiekuńcze.
Przygotowanie
Rozważania o procesie ustalania kryteriów jakości usług opiekuńczych rozpoczęto w sześcioosobowym zespole projektu realizowanego przez REVES. Spotkania odbywały się głównie w Gdyni, przy wsparciu REVES, które stymulowało pracę, przesyłając pytania, zadania i informacje pomocne przy analizowaniu i pogłębianiu tematu jakości usług społecznych. Na tym etapie w projekcie uczestniczyli przedstawiciele MOPS Gdynia, niezależny ekspert ds. rozwoju lokalnego oraz reprezentant organizacji pozarządowej.
Początkowo omawiano np. znaczenie pojęcia „jakość” oraz jego możliwe interpretacje i konotacje w odniesieniu do zagadnień pomocy społecznej. Ze spotkania na spotkanie coraz częściej poruszano także tematy bardziej szczegółowe. Nie tylko ujednolicono i ustalono definicje pojęć związanych z jakością usług, lecz także określono wszystkie grupy, które powinny zostać uwzględnione w procesie i których perspektywę należy wziąć pod uwagę. Zaplanowano ramowy harmonogram oraz ważne momenty, przeanalizowano możliwe źródła ryzyka i sposoby ich eliminowania (np. poprzez przeprowadzenie analiz prawnych), a także obecne źródła standardów jakości. W ten sposób rozpoczęto przygotowanie projektu standaryzacji usług opiekuńczych dla osób starszych w Gdyni. Spotkania grupy służyły planowaniu ogólnego schematu konsultacji i określeniu wstępnych wytycznych do przeprowadzenia projektu.
Narzędzie: Grupy robocze
Praca odbywała się w ramach grupy roboczej, w której skład weszło sześć osób reprezentujących różnych interesariuszy.
Członkowie grupy po wstępnej analizie tematu zabierali do domu materiały poszerzające wiedzę. Między spotkaniami otrzymywali również od ekspertów REVES pytania, dodatkowe informacje lub zadania do wykonania i przemyślenia. Podczas kolejnego spotkania przystępowali do dyskusji bogatsi o nowe doświadczenia i punkty widzenia.
W taki sposób wspólnie wypracowano model procesu i sposób ustalania kryteriów jakości – jakie aspekty należy uwzględnić, o jakie wartości przede wszystkim zadbać. To właśnie w toku prac grupy roboczej projektu pojawiły się opisane niżej tak ważne elementy procesu, jak chociażby konieczność dowartościowania osób starszych czy opiekunek. Wspólnie przygotowany punkt wyjścia wykorzystano, planując działania.
W toku prac zespół projektowy zdecydował się zorganizować warsztaty (prawie całodniowe spotkania) dotyczące jakości usług społecznych, ich monitoringu i ewaluacji.
Narzędzie: Warsztaty konsultacyjne
Celem cyklu pięciu warsztatów było poszerzenie wiedzy, jak również poznanie punktu widzenia innych podmiotów zajmujących się usługami społecznymi. Chodziło o wymianę doświadczeń, ujednolicenie słownictwa oraz rozpoczęcie i pogłębienie dialogu o jakości usług.
By cel ten zrealizować, na warsztaty zaproszono (oprócz członków grupy roboczej) dyrektorów i pracowników domu pomocy społecznej, przedstawicieli Centrum Aktywności Seniora, powiatowego urzędu pracy, organizacji pozarządowych, podmiotów realizujących usługi opiekuńcze zamawiane przez miasto, urzędników MOPS Gdynia, przedstawicieli policji, środowiska medycznego (pielęgniarki środowiskowe, lekarzy), prawników, a także osoby świadczące usługi i osoby z nich korzystające.
Praca odbywała się na forum dwudziestoosobowej grupy lub w podgrupach. Każdy warsztat prowadzony był przez jednego lub kilku uczestników, zajmujących się w praktyce danym aspektem jakości usług opiekuńczych. Prowadzący prezentował swoją wiedzę na wybrany temat, przygotowywał również ćwiczenia i tematy do dyskusji. Dzięki temu uczestnicy mieli okazję do wymiany doświadczeń, cała grupa ujednoliciła i poszerzyła wiedzę na tematy związane z jakością usług opiekuńczych oraz swój punkt widzenia.
Między spotkaniami uczestnicy projektu wykonywali zadania pomocnicze (wypełniali ankiety, spisywali przemyślenia, prowadzili analizy), które stanowiły podstawę do zaplanowania kolejnego spotkania. Jego temat i ramowy plan ustalany był każdorazowo przez członków początkowej, podstawowej grupy projektowej. Spotkania moderowali przedstawiciel REVES oraz członkowie pierwotnej grupy roboczej. Większość uczestników warsztatów dołączyła następnie do projektu i uczestniczyła w dalszym procesie.
W trakcie warsztatów zidentyfikowano główne grupy interesariuszy, wypracowano sposób komunikacji z nimi (w tym zaplanowano język i metody dotarcia do każdej z nich), przeanalizowano możliwe sposoby dowartościowania grup w procesie współdziałania oraz wzmocnienia najsłabszych. Rozważano też sposoby zapewnienia poczucia bezpieczeństwa uczestnikom działań partycypacyjnych, tak by mogli oni swobodnie wyrażać własne zdanie i w pełni uczestniczyć w konsultacjach, niezależnie od rozbieżności bądź sprzeczności interesów.
Oprócz planów konkretnych grup działań powstało pięć propozycji całościowego modelu ustalania kryteriów jakości usług opiekuńczych (wypracowywanych w pięciu podgrupach w trakcie spotkań warsztatowych). Podczas pracy na forum grupy podstawowej modele te połączono, by uzyskać możliwie jak najpełniejszy schemat partycypacyjnego ustalania kryteriów jakości usług opiekuńczych. Inspiracji do wypracowania sposobu konsultowania dostarczył zespołowi model pracy nad wdrażaniem usług i zmian w usługach, stosowany w trakcie spotkań nad projektem REVES. Każdy z etapów wyodrębniał bowiem kolejną grupę najważniejszych interesariuszy projektu. Odnosząc go do realiów usług opiekuńczych seniorów w Gdyni, wyodrębniono następujące grupy:
- operującą na poziomie decyzyjnym, obejmującą zlecających usługi (np. prezydenta miasta, jednostki organizacyjne miasta zamawiające usługi opiekuńcze dla seniorów – w tym przedstawicieli MOPS) i zleceniobiorców (organizacje pozarządowe i inne podmioty prawne organizujące świadczenie usług opiekuńczych);
- działającą na poziomie koordynacji usługi (pracownicy socjalni i koordynatorzy opiekunek);
- wykonującą działania (opiekunki i wolontariusze świadczący usługi opiekuńcze);
- odbiorców usług (seniorzy i ich rodziny).
W wyniku prac przygotowawczych zespołu projektowego powstał model partycypacyjnego ustalenia kryteriów jakości usług opiekuńczych, który obrazuje poniższa grafika.
20 września 2010 r. w życie weszło rozporządzenie wiceprezydenta Gdyni ustanawiające proces konsultacji standardów jakości usług opiekuńczych świadczonych osobom starszym. Wybór metod wyznaczania priorytetów oraz całą organizację procesu oparto na wnioskach z etapu przygotowania. Zadaniem, przed którym stanął teraz zespół projektowy, było przeprowadzenie konsultacji tak, by wnioski z nich na kolejnym etapie można było przekuć na standardy jakości usług opiekuńczych.
ETAP: diagnozowanie
Na tym etapie zajęto się zebraniem informacji od wszystkich grup na temat usług opiekuńczych dla osób starszych, problemów pojawiających się przy ich świadczeniu i ewentualnych propozycji zmian. Zgodnie z wypracowanymi założeniami kładziono nacisk na to, by dowartościować uczestników i docenić wagę ich udziału w procesie.
I tak np. w kampanii informacyjnej w mediach, prowadzonej latem (VI–VIII) 2010 r., wykorzystano zdjęcia mieszkańców, a seniorów informowano m.in. za pomocą listów, napisanych czcionką 16-punktową, podpisanych własnoręcznie przez wiceprezydenta miasta – co nadało odpowiednią rangę przedsięwzięciu i znacznie zwiększyło zaangażowanie seniorów. Szczegółowy plan dotarcia z informacją do interesariuszy i sposoby zapraszania do uczestnictwa w konsultacjach pokazuje tabela poniżej.
W ten sposób starano się jak najskuteczniej zachęcić każdego z odbiorców do udziału w procesie konsultacji. Wzięto również pod uwagę, że część z nich nie będzie w stanie uczestniczyć w zaplanowanych spotkaniach.
Z każdą grupą komunikowały się wyłącznie osoby, przy których można się było swobodnie i bezpiecznie wypowiadać. Władze MOPS uznały np., że ich udział w niektórych rozmowach może ograniczać swobodę wypowiedzi uczestników, świadomie więc z tego rezygnowały. Wiele uwagi poświęcono też samym seniorom. Zdecydowano, że najlepiej będzie, jeśli wywiady z tą grupą przeprowadzą osoby starsze, niezaangażowane na co dzień w świadczenie usług.
Narzędzie: Wywiad indywidualny
Do przeprowadzenia wywiadów zaangażowano wolontariuszy z Centrum Aktywności Seniora. Ich zadaniem było poznanie potrzeb i wymagań w zakresie jakości usług opiekuńczych każdego korzystającego z usługi.
Każdego wolontariusza przygotowywano do przeprowadzenia wywiadu podczas grupowego szkolenia. Starano się przede wszystkim zachęcić ich do stworzenia przyjacielskiej atmosfery, tak by wywiad jak najmniej przypominał ankietę, a jak najbardziej zwyczajną rozmowę pomiędzy przyjaciółmi. Wolontariusze nie mogli nagrywać rozmów ani notować w trakcie wywiadu. Po wyjściu z mieszkania każdy z wolontariuszy miał za zadanie spisać swoje obserwacje, uzyskane informacje i wnioski.
Szczegółowe wskazówki dla seniorów znajdują się tutaj>>>
Po zebraniu wszystkich opisów odbyło się spotkanie podsumowujące, na którym każdy z wolontariuszy otrzymał podziękowanie oraz specjalnie przygotowany dyplom podpisany przez wiceprezydenta Gdyni. Taki sposób podejścia do wolontariuszy przyczynił się do ich zadowolenia z udziału w procesie konsultacji – wyrażali chęć uczestniczenia w kolejnych takich przedsięwzięciach.
Znaczna część działań tego etapu przyniosła skutek w postaci zwiększonego udziału różnych grup w późniejszej fazie konsultacji. Wiele osób nie ujawniło jeszcze swojej opinii lub własnych potrzeb względem jakości usług opiekuńczych, jednak zostały skutecznie zachęcone do udziału w konsultacjach. Wnioski z wywiadów indywidualnych spisano w formie jednego dokumentu, który przekazano następnie reprezentantom seniorów w konsultacjach.
ETAP: wyznaczanie priorytetów i planowanie działań
Celem tego etapu było ustalenie, jakie powinny być kryteria jakości usług opiekuńczych w Gdyni i sposób uwzględniania potrzeb i punktu widzenia wszystkich związanych z usługami opiekuńczymi. To właśnie ten etap był kluczowy z punktu widzenia sukcesu projektu. Dzięki tym działaniom chciano uzyskać jeden spójny pogląd na jakość usług, z którym zgadzałyby się liczne grupy o różnych, często sprzecznych interesach. Zaplanowano szeroko zakrojone konsultacje społeczne umożliwiające dialog wszystkich zainteresowanych grup i wypracowanie wspólnych wniosków.
W realizacji konsultacji społecznych wykorzystano schemat czterech wyodrębnionych grup interesariuszy związanych z usługami opiekuńczymi. Rozpoczęto od przeprowadzenia dziewięciu otwartych spotkań informacyjnych skierowanych do członków tych grup, przy czym spotkania organizowano nie tylko dla każdej z grup oddzielnie, lecz także dla mniejszych, bardziej homogenicznych podgrup interesariuszy (odbyły się np. cztery spotkania dla odbiorców usług, organizowane w różnych lokalizacjach miasta). W każdym spotkaniu udział wzięło od kilku do dwudziestu kilku osób.
Narzędzie: Spotkania konsultacyjne
W trakcie spotkań starano się zadbać o klimat otwartości i zaufania. Prowadzącymi były zawsze osoby postrzegane jako neutralne. Dbano np. o to, by podczas spotkań opiekunek na sali nie pojawili się ich koordynatorzy ani przedstawiciele szefów fundacji i MOPS, czyli osoby mające wpływ na zatrudnianie opiekunek.
Podobnie w spotkaniach osób starszych nie uczestniczyły opiekunki ani pracownicy socjalni, by dać możliwość swobody wypowiedzi wszystkim zebranym. Spotkania nie były również nagrywane – jeden z organizatorów notował tylko treści wypowiadane przez uczestników. Ponadto wszystkie spotkania konsultacyjne odbyły się przy udziale niezależnego eksperta, który pełnił funkcję moderatora dbającego o atmosferę spotkania i o sposób zwracania się uczestników do siebie nawzajem. Każdy z zebranych miał nieograniczony czas na wypowiedź.
Podczas spotkań proszono uczestników o odpowiedź na pytania: czym jest dobra usługa opiekuńcza, co jest w niej najważniejsze, czym się powinna charakteryzować, co w świadczonych usługach jest dobre, jak tworzyć zaufanie. W ten sposób uzyskiwano informacje o elementach, które zdaniem każdej z grup wpływają na jakość usług opiekuńczych.
Po każdym spotkaniu, na podstawie zanotowanych w protokołach wypowiedzi, starano się stworzyć listę kryteriów jakości ważnych dla uczestników spotkania.
W czasie spotkań informowano o planach podniesienia poziomu usług opiekuńczych i wypracowania kryteriów ich jakości. Starano się uzyskać od uczestników opinie na temat jakości usług oraz potrzeb związanych z tymi usługami. Przystąpiono do organizacji spotkań według wypracowanego modelu grup odbiorców.
Etap pierwszy obejmował cztery spotkania konsultacyjne – po jednym dla każdej grupy interesariuszy. Etap drugi – dwa spotkania, w każdym z nich uczestniczyli reprezentanci dwóch grup interesariuszy. Na koniec spotkali się przedstawiciele wszystkich grup. Po każdym ze spotkań materiały zebrane w postaci protokołów dokładnie analizowano, a wyniki zapisywano w postaci tabeli, w której uwzględniano nazwę i opis kryterium, informację o tym, jak kryterium to rozumieli uczestnicy spotkania oraz pomysły na sposoby realizacji tego kryterium w usługach opiekuńczych – jeżeli takie się pojawiły. Kolejne spotkanie na wyższym poziomie odbywało się z wykorzystaniem tak stworzonej listy kryteriów jako podstawy do dalszych rozważań.
Narzędzie: Dyskusje reprezentantów grup
Ze względu na bardzo dużą liczbę interesariuszy zaangażowanych w usługi opiekuńcze w Gdyni (ponad 900 osób) zdecydowano, by w dyskusjach pomiędzy grupami udział brali reprezentanci grup. Ponieważ jednak większość grup uczestniczących w konsultacjach nie miała leaderów ani reprezentantów, osoby takie wyłaniano podczas spotkań grupy (podczas pierwszego etapu). Zapewniano w ten sposób zgodę wszystkich uczestników dialogu na to, by konkretna osoba reprezentowała ich zdanie i interesy w dalszej dyskusji.
Sam wybór reprezentanta akceptowanego przez grupę nie zapewniał jeszcze przeniesienia do rozmów na wyższym poziomie wszystkich tematów i opinii. Tu z pomocą przychodziły reprezentantom wnioski wypracowane na spotkaniach pierwszego etapu, gdzie zbierano wszystkie pomysły, problemy i kwestie, jakie wyrazić chciała dana grupa. Wymieniano także poglądy i wypracowywano wspólne stanowisko, tak by ułatwić dalsze prace przedstawicielowi grupy. Dopiero po takich działaniach dyskusje reprezentantów mogły uwzględnić to, czego poszukiwano w konsultacjach, czyli jak najszersze spektrum opinii na temat jakości usług opiekuńczych.
Spotkania reprezentantów grup odbywały się podobnie jak wcześniejsze spotkania: moderator dbał o atmosferę otwartości, szacunku i zaufania do dobrych intencji innych uczestników. Obecni odpowiadali na pytania o cechy dobrej usługi i warunki decydujące o jakości usług opiekuńczych. Na tym etapie kładziono nacisk na wzajemne zrozumienie i wypracowanie jednej spójnej interpretacji przedstawionych warunków i cech jakości.
Na zakończenie decydowano, kto będzie reprezentował poglądy tej grupy na spotkaniu wszystkich reprezentantów (na ostatnim etapie konsultacji). Po spotkaniu eksperci MOPS ponownie analizowali zapisy treści spotkań i tworzyli nową, uzupełnioną tabelę kryteriów jakości. Tutaj też starano się zadbać o uczestników i ich dowartościować. Do osób starszych telefonowano przed spotkaniem, przypominając o zgłoszonym udziale w konsultacjach, a niektórych dowozili pracownicy MOPS.
Na zakończenie konsultacji zorganizowano w urzędzie miasta walne, otwarte spotkanie, prowadzone przez wiceprezydenta Gdyni. Zaproszono na nie wszystkich, którzy wzięli udział w procesie konsultacji. Na spotkaniu tym zaprezentowano wypracowane wnioski dotyczące kryteriów jakości usług oraz innych aspektów związanych z poziomem usług, a także rekomendacje działań, które mogłyby zapewnić pożądaną jakość zgodnie z przedstawionymi kryteriami i potrzebami interesariuszy. Podsumowano wszystkie działania i podziękowano uczestnikom za zaangażowanie w proces konsultacji.
(Prezentacja podsumowująca proces poszukiwania kryteriów jakości >>>)
Osoby starsze, które z różnych powodów nie uczestniczyły w spotkaniu, były informowane o efektach procesu przez opiekunki. Opiekunki zaś otrzymały informacje podczas spotkań szkoleniowych organizowanych dla nich regularnie przez pracodawcę. Koordynatorów, wolontariuszy i pracowników socjalnych informowali zwierzchnicy w miejscach pracy. Zwierzchnicy ci, czyli zleceniobiorcy, i zlecający usługę byli bezpośrednio zaangażowani w organizację ostatniego spotkania konsultacyjnego (ostatni etap konsultacji) i analizę treści, które na nim wypracowano.
Wnioski ze spotkań stanowiły listę kryteriów jakości wraz z licznymi przykładami i propozycjami zmian, które mogłyby standardy te zapewnić. Przez kolejne cztery miesiące pierwotna, mała grupa robocza złożona z przedstawicieli różnych stron zajmowała się przekuciem wypracowanych kryteriów na standardy usług opiekuńczych. Na podstawie uzyskanych informacji tworzono dokument zawierający szczegółowe, precyzyjne procedury, przepisy i standardy działania, które po wdrożeniu zapewnią odpowiednią jakość usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.
W maju 2011 r. prezydent miasta zatwierdził „Gdyński standard jakości usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania”, a tym samym dokument nabrał mocy prawnej.
Wdrażanie i monitoring
Od momentu zatwierdzenia nowy standard jakości obowiązywał przy przetargach na świadczenie usług opiekuńczych, a nowe rozwiązania i procedury zaczęły wchodzić w życie. Proces partycypacji umożliwił ustanowienie skutecznych ścieżek komunikacji pomiędzy pracownikami różnych instytucji zaangażowanych w usługi opiekuńcze (opiekunek, koordynatorów, pracowników MOPS i zaangażowanych organizacji pozarządowych i domów opieki).
W trakcie wdrażania wszystkie strony często kontaktują się ze sobą. Choć nie są to regularne i sformalizowane kontakty, umożliwiają pracownikom MOPS skuteczne zbieranie informacji na temat wprowadzania standardów jakości.
Wszystkie czynniki zawarte w gdyńskim standardzie jakości były oparte na potrzebach zgłoszonych przez uczestników partycypacji. Jednak nie wszystkie z nich udało się uwzględnić w dokumencie „Gdyński standard jakości usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania”. Prace nad rozszerzeniem standardu rozpoczną się po wdrożeniu i ewaluacji standardów jakości w formie wypracowanej w projekcie. Wszystkie strony, które brały udział w wypracowaniu kryteriów jakości, zgłaszają chęć dalszej współpracy.
Harmonogram
4. Finanse
Urzędnicy MOPS Gdynia całą pracę przy projekcie wykonali w ramach swoich obowiązków zawodowych, niejednokrotnie również poświęcając dodatkowo czas prywatny. Podobnie, choć w znacznie mniejszym wymiarze czasu, w projekcie udział wzięli wiceprezydent Gdyni i pracownicy urzędu miasta zaangażowani w organizację spotkania podsumowującego konsultacje. Przedstawiciele uczestniczących w projekcie organizacji pozarządowych nie otrzymywali wynagrodzenia i w projekcie brali udział, poświęcając prywatny czas (pytani, deklarowali chęć pomocy osobom starszym lub opowiadali o nakładzie czasu i pracy jako inwestycji w przyszłość swojej pracy z osobami starszymi). Podobnie uczestnicy konsultacji nie otrzymywali żadnej gratyfikacji materialnej za udział w spotkaniach. Zdecydowano bowiem, że powinni oni uczestniczyć w procesie z pobudek wewnętrznych, nie zaś dla wynagrodzenia. Wsparcie merytoryczne i pomoc ekspercka otrzymane od sieci REVES finansowane były przez fundusze UE przeznaczone na projekt REVES.
Spotkania organizowano w salach MOPS i instytucji zaangażowanych w proces (np. w pomieszczeniach Centrum Aktywności Seniora lub Fundacji „Niesiemy Pomoc”, a spotkanie podsumowujące konsultacje w urzędzie miasta). Instytucje będące właścicielami sal nie pobierały opłat za ich użytkowanie.
Największym kosztem projektu była kampania informacyjna – obejmująca ogłoszenia w mediach lokalnych, plakaty rozwieszane w miejscach publicznych oraz dostarczenie do każdego uczestnika z grona osób starszych i ich rodzin indywidualnie listu podpisanego przez wiceprezydenta Gdyni. Wszystkie materiały przygotowane zostały przez pracowników MOPS w ramach pracy. Opłaty za zamieszczenie materiałów w mediach stanowiły jednak poważny koszt.
Łącznie na projekt stworzenia schematu wypracowania standardów jakości usług w budżecie sieci REVES przewidziana była dla Gdyni kwota prawie 30 tys. euro. Dodatkowo gmina Gdynia wniosła do projektu wkład własny w wysokości 5 tys. euro. Łącznie kwota ta pokryła zarówno udział grupy roboczej w projekcie REVES, jak i partycypacyjne przetestowanie wypracowanego schematu (czyli organizację szeroko zakrojonych konsultacji, wypracowanie kryteriów, a następnie standardów jakości).
5. Rezultaty
Bezpośrednim rezultatem projektu było wypracowanie kryteriów jakości usług opiekuńczych wraz z zaleceniami działań, na które zgadzają się wszystkie grupy uczestniczące w świadczeniu usług opiekuńczych. Na ich podstawie wypracowano i uchwalono dokument „Gdyński standard jakości usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania”, który obowiązuje wszystkie strony zaangażowane w świadczenie usług. Dokonano wielu zmian w strukturze i procedurach, by wypracowane standardy można było wdrożyć. Zmiany te widoczne są na wszystkich szczeblach organizacji pracy zleceniodawców i zleceniobiorców usług − od dzienniczka w domu każdego odbiorcy usługi, w którym zapisywane są czynności wykonywane przez opiekunkę, przez obowiązek powołania koordynatorów opiekunek i udziału koordynatorów w ustalaniu zakresu usługi dla każdej osoby, aż po sposób monitoringu usług i podniesienie płac opiekunek.
Nie zakończono jeszcze ewaluacji standardów, jednak wszyscy uczestnicy podkreślają, że zmiany są widoczne, są zadowoleni z kierunku zmian i z dotychczasowych efektów. Ponadto dla wszystkich grup zaangażowanych w świadczenie usług głównym pozytywnym skutkiem procesu jest ustanowienie skutecznych dróg komunikacji i otwartej wymiany informacji pomiędzy różnymi podmiotami, których współpraca jest konieczna dla zapewnienia wysokiej jakości. Osiągnięto to dzięki doprowadzeniu do dialogu wszystkich grup związanych z usługami społecznymi i modelowaniu pozytywnych interakcji między nimi. W ten sposób zadbano o wypracowanie formalnych i nieformalnych ścieżek i formuł dla komunikacji.
Stworzono również plany dalszej współpracy na rzecz poszerzania katalogu standardów opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania o wszystkie czynniki, które nie znalazły się w pierwszym dokumencie.
Jednocześnie jednym z głównych rezultatów projektu jest uzyskanie przetestowanego schematu działań, dzięki któremu można opracować kryteria i standardy jakości dowolnych usług świadczonych przez służby miejskie. Schemat ten może być wykorzystany przy kolejnych przedsięwzięciach i pomóc w podniesieniu jakości innych działań MOPS lub miasta na rzecz mieszkańców. Schemat ten to nowatorska procedura uwzględniająca szeroko zakrojoną partycypację publiczną w wypracowywaniu instytucjonalnych procedur.
6. Problemy / wyzwania
Dużym wyzwaniem dla pracowników MOPS było wypracowanie takiej procedury, która umożliwiłaby dialog i wypracowanie wspólnego stanowiska dla grupy przeszło 900 osób zaangażowanych w proces świadczenia usług opiekuńczych. Tak duża grupa interesariuszy oraz odmienne stanowiska każdej z nich są często barierą nie do pokonania w dialogu społecznym. W tym wypadku problem rozwiązano, tworząc atmosferę dla swobodnej wypowiedzi, stosując system spotkań w odrębnych grupach, a następnie umożliwiając wymianę opinii przez reprezentantów, przy czym w jednym spotkaniu uczestniczyli zawsze reprezentanci tylko dwóch grup, których członkowie wcześniej wymienili poglądy i ustalili wspólne stanowisko.
7. Czynniki sukcesu
- Dokładna diagnoza i przemyślenie celów i zakresu działań przy uwzględnieniu punktów widzenia różnych podmiotów − przed przystąpieniem do konsultacji przez wiele miesięcy planowano działania w grupie roboczej.
- Poszerzenie wiedzy i podnoszenie kwalifikacji – podczas przygotowań każdy z organizatorów procesu brał udział w szkoleniach na temat usług opiekuńczych.
- Zadbanie o poczucie wartości i szacunku dla każdej z grup interesariuszy – motywowanie do udziału w procesie oraz tworzenie klimatu współpracy.
- Moderacja/prowadzenie spotkań przez niezależnego eksperta, dbałość o otwartą komunikację na spotkaniach.
- Bezstronne, obiektywne prowadzenie procesu partycypacyjnego z uwzględnieniem interesów każdej ze stron i przy dużej otwartości na proponowane przez nią rozwiązania.
- Podkreślanie wspólnego celu i pomoc w rozwiązywaniu indywidualnych problemów – aby zapewnić poczucie wspólnoty interesów, pracownicy MOPS starali się wspierać wykonawców usług w rozwiązywaniu problemów, modelując współpracę.
- Wprowadzenie rozwiązań wypracowanych w odpowiedzi na realne potrzeby zgłaszane przez uczestników konsultacji – o tym, czemu ma służyć konkretne rozwiązanie informowano interesariuszy i wyjaśniano, dlaczego wdrożenie go leży w ich interesie.
- Informowanie – maksymalne zindywidualizowanie informacji wysyłanej do potencjalnych uczestników i dowartościowanie każdego z nich. Indywidualne listy, informacje przekazywane przez zwierzchników lub ogłaszane w miejscach pracy i zamieszkania osób związanych z usługami opiekuńczymi, a także rozmowy telefoniczne przypominające o spotkaniach, to tylko niektóre z zastosowanych metod informowania o możliwości udziału w konsultacjach.
- Dowartościowanie uczestników – do wszystkich osób korzystających z usług i ich rodzin wysłano (a przez to zachęcono do udziału w procesie) list podpisany przez wiceprezydenta miasta. Dodatkowo każda z osób zyskała zapewnienie o poufności informacji; do spotkań zaś nie dopuszczano nikogo, kto mógłby negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa uczestników. W ten sposób nie tylko pokonano opór przed udziałem w konsultacjach, lecz także zachęcono do partycypacji publicznej w ogóle – starano się bowiem wypracować motywację wewnętrzną uczestników, poczucie znaczenia ich udziału w konsultacjach oraz sprawstwa i wpływu na kształt procedur miejskich.
8. Rekomendacje
- Uwzględnić w procesie wszystkich interesariuszy, których dotyczy zagadnienie, i doprowadzić do dialogu między nimi.
Gdyby ktoś mnie zapytał, co było sukcesem tego projektu […] ja bym powiedział, że […] doprowadzenie do zaistnienia wszystkich możliwych interakcji w konkretnym temacie […] – Jarosław Józefczyk, zastępca dyrektora MOPS w Gdyni.
- Doceniać uczestników dialogu w trakcie i po zakończeniu procesu, aby zmotywować ich do starań na rzecz wspólnego celu.
Jak taka opiekunka jest doceniana, to chce jeszcze więcej i się szkolić, i starać – osoba starsza, odbiorca usług opiekuńczych.
Ja zawsze na szkoleniach mówię opiekunkom „Bądźcie dumne ze swojej pracy!” – Joanna Szczepakowska, koordynatorka usług opiekuńczych, Fundacja „Niesiemy Pomoc”.
- Wybrać adekwatnych reprezentantów grup, by ograniczyć skalę procesu do rozmiarów umożliwiających przeprowadzenie konsultacji w praktyce.
W pewnych sytuacjach kierownik jednostki organizacyjnej lub szef jakiegoś stowarzyszenia musi, z racji takiego a nie innego stanowiska, przyjąć odpowiedzialność za reprezentowanie interesów pewnej grupy. Bo proces demokratyzacji dochodził do takich absurdalnych rozmiarów […], że pomysły były na tysiące osób – Jarosław Józefczyk.
- Doprowadzić do otwartej i swobodnej wymiany informacji, by mieć jak najpełniejszy obraz stanu rzeczy i możliwych kierunków zmian.
Teraz wiem, jaki jest zakres moich obowiązków, wiem również, jakich czynności mogę odmówić – Ewa B., opiekunka, Fundacja „Niesiemy Pomoc”.
Nam te rozmowy pokazały, jaka jest obecnie sytuacja, jaki jest stan faktyczny. […] Taki proces bardzo otwiera oczy – Katarzyna Stec, zastępca dyrektora MOPS ds. wsparcia osób starszych i niepełnosprawnych.
Tekst: Agnieszka Mulak
Na podstawie: wywiadów z organizatorami i uczestnikami procesu, przeprowadzonych w czerwcu 2012 r. oraz dokumentacji MOPS Gdynia.
9. Komentarz
Gdynia jest miejscem szczególnym pod wieloma względami. Lokuje się w absolutnej czołówce polskich samorządów. Chodzi nie tylko o jakość życia, ale jakość rządzenia (jedno pozostaje w związku z drugim). Opisany tu z olbrzymią dokładnością proces tworzenia standardów usług opiekuńczych jest właściwie gotową instrukcją obsługi pokazującą, jak procesy takie powinny przebiegać.
Niezwykle ważnym czynnikiem sukcesu (niekoniecznie dostępnym w innych miejscach) jest stabilne, legitymizowane i poparte autorytetem przywództwo władz Gminy. Miasto dysponuje rzadkim dobrem, jakim jest zaufanie pomiędzy obywatelami i władzami. Nie bez znaczenia jest też bardzo mocna pod każdym względem załoga samorządowych instytucji pomocy społecznej. Pracując z nimi ma się czasem wrażenie, że jesteśmy w jakimś zgoła innym kraju. Kluczowa dla opisywanych tu procesów jest ich zdolność do innowacji, odwaga, konsekwencja i refleksyjność.
Proces tworzenia standardów jest niezbędnym elementem budowania jakże potrzebnej – nowej jakości w pomocy społecznej. Standardy te można wyznaczać odgórnie i arbitralnie i tak dzieje się bardzo często ze szkodą dla sprawy. A można też zgoła inaczej, cierpliwie (indukcyjnie) budować je niejako od dołu – uwzględniając realne oczekiwania i możliwości uczestników procesu. Kapitalne znaczenie ma to, że pełnoprawnymi uczestnikami są sami ich odbiorcy, rzecz wydawałoby się oczywista, ale jakże często ignorowana. Szczególne znaczenie ma to w przypadku osób starszych, które często traktowane są niezwykle paternalistycznie i przedmiotowo. W Gdyni robią to inaczej i warto czerpać z nich przykład.
Kuba Wygnański, Fundacja „Stocznia”
