Społeczna Strategia Warszawy
Rok realizacji: 2007 - 2008Dobrze pomyślana partycypacja zmienia na plus sposób działania urzędów samorządowych − otwarcie na opinie z zewnątrz jest dobrym ćwiczeniem na elastyczność procedur komunikacyjnych i decyzyjnych wewnątrz istniejących struktur. Tworzenie Społecznej Strategii Warszawy uwypukliło rolę lidera podejmowanych działań, szczególnie w kontekście zastanych, utartych procedur administracyjnych krępujących swobodę i rozmach planowania strategicznego – niezależnie od rodzaju czy wielkości jednostki samorządu.
Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Strategia edukacji elementarnej w gminie Głuchów |
| Miejsce/czas | Warszawa, 2007 – 2008 |
| Narzędzia | Grupy robocze |
| Kontakt | Koordynator procesu Krzysztof Herbst, e-mail: kherbst(at)fise.org.pl |
2. Kontekst
Po przemianach systemowych 1989/90 roku Warszawa odnalazła ścieżkę stabilnego wzrostu. Za rozwojem gospodarczym i infrastrukturalnym nie szło jednak równie intensywne wzmacnianie rozwoju społecznego miasta.
W ustawie o pomocy społecznej z 2004 roku Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nałożyło na każdą gminę ubiegającą się o dotację obowiązek stworzenia strategii rozwiązywania problemów społecznych. Wymóg posiadania takiej strategii był zapowiadany jako warunek uzyskania dofinansowania z pieniędzy publicznych. Społeczna Strategia Warszawy 2009−2020 powstała więc w jakimś stopniu pod taką presją. Mimo to, opracowanie strategii zostało potraktowane jako szansa na wypracowanie dokumentu o znacznie szerszym zasięgu i bardziej doniosłym charakterze. Od samego początku strategia miała powstawać w ramach procesu o charakterze partycypacyjnym. Projekt ten zasadniczo odbiegał jednak od typowej praktyki, w której konsultacje społeczne ograniczają się do zaspokojenia wymogów proceduralnych. Wielkie znaczenie miało przychylne nastawienie władz miasta, dzięki któremu udało się wytworzyć sprzyjający klimat dla rozwoju tego przedsięwzięcia.
3. Cele
Celem działań było stworzenie dokumentu stymulującego tworzenie i wprowadzanie zintegrowanej polityki społecznej odpowiadającej na współczesne wyzwania rozwojowe. Strategia miała przyczynić się do zwiększenia potencjału społecznego Warszawy, traktowanego jako kapitał na mobilnym rynku globalnym. Sam proces tworzenia strategii był równie ważny, co jej treść. Założono otwarty model pracy, gwarantujący udział szerokiego grona specjalistów reprezentujących wiele dyscyplin i różnych sposobów myślenia. Zaplanowano organizację debat i zebrania grup tematycznych. Nieodzownym elementem były także konsultacje eksperckie oraz warsztaty. Działania partycypacyjne nie zostały rozciągnięte na ogół mieszkańców miasta, ponieważ ponieważ zadaniem strategii nie było zebranie opinii o potrzebach społecznych – a raczej o syntezę wiedzy o potrzebach. Chodziło o wskazanie określonego kierunku zmian. Założono więc, że musi za nią stać autorskie odczytanie problemów i proponowanych rozwiązań. Za taki wybór wziął odpowiedzialność lider strategii (zastępca prezydenta). Koniecznym warunkiem powodzenia partycypacyjnego sposobu pracy była budowa koalicji rozwoju, współpraca aktorów społecznych i władz. Celem w szerszej perspektywie było uruchomienie procesu strategicznego, czyli zjawiska o charakterze cyklicznym, zakładającego monitoring i ewentualną modyfikację założeń i celów, obejmującego trwałe mechanizmy dialogu.
4. Działania
Za początek prac nad strategią należy uznać seminarium Warszawskiego Forum Polityki Społecznej na początku 2007 r. Następnie powołany został trzy- lub czteroosobowy (w zależności od okresu) Zespół Koordynujący, który organizował prace zespołu zadaniowego składającego się z ekspertów zaangażowanych w budowanie społeczeństwa obywatelskiego i demokracji partycypacyjnej. Koordynatorem strategii był socjolog, dr Krzysztof Herbst. Liderem sprawującym nadzór nad pracami był przedstawiciel urzędu, zastępca prezydenta m.st. Warszawy, Włodzimierz Paszyński.
NARZĘDZIE: Grupy robocze
Szkielet mechanizmu tworzenia strategii stanowiło 10 seminariów organizowanych przez Zespół Koordynujący. Pierwsze z nich, w lutym 2007 r., zainicjowało prace i określiło otwarty, społeczny charakter działań. Kolejne seminaria odbywały się aż do skonstruowania dokumentu w ostatecznym kształcie. W październiku 2007 r. Zespół Koordynujący zgłosił autorską propozycję utworzenia czterech głównych obszarów tematycznych, do których opracowano diagnozy szczegółowe: kapitał ludzki, kapitał społeczny, metropolia i integracja społeczna. Na późniejszym etapie prac ten ostatni obszar został rozszerzony do sześciu pól: pracy, bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, niepełnosprawności, uzależnień i HIV/AIDS, rodziny oraz seniorów. Ustaliło to ostateczną liczbę tematów na dziewięć.
Każdym z nich zajmowała się osobna grupa – zespół zadaniowy, której podstawowym zadaniem było stworzenie propozycji celów strategii. Liderami grup zostali uznani eksperci – naukowcy, pracownicy sektora pozarządowego oraz, w niektórych przypadkach, całe organizacje pozarządowe, a także pracownicy urzędu. Grono uczestników grup, początkowo nieliczne, w miarę postępu prac powiększało się o kolejnych ekspertów. Byli oni zapraszani przez ekspertów, współpracowników, Zespół Koordynujący bądź zgłaszali się sami. Każdy chętny do pracy w zespole proszony był o przygotowanie opracowania tematu, w którym się specjalizował. Opracowania te następnie poddawano dyskusji
Od grudnia 2007 r. kolejne etapy prac nad strategią były na bieżąco prezentowane na Warszawskich Forach Polityki Społecznej, a także na Forum Dialogu, Forum Edukacyjnym i Komisjach Dialogu.
W sumie do udziału we wszystkich spotkaniach zaproszono około 700 osób, a frekwencja na każdym z nich wynosiła od kilkudziesięciu do 150 uczestników, w zależności od szczegółowości tematu. Spotkania miały charakter konsultacyjny, stanowiły również okazję do rekrutowania kolejnych uczestników procesu. Równolegle trwały warsztaty z urzędnikami, w ramach których dyskutowane były ustalenia i tezy diagnozy. Ostatecznie powstało 41 ekspertyz, 30 opracowań oraz dokumentacje i analizy materiałów źródłowych. Spotkanie podsumowujące odbyło się w listopadzie 2008 roku.
Ważnym elementem pracy nad strategią, który podkreślał jej partycypacyjny rys, był proces recenzowania. W czerwcu 2008 r. utworzonych zostało dziewięć zespołów zadaniowych kierowanych przez wybranych wcześniej liderów tematu. Ich zadaniem była szczegółowa ocena diagnoz – sformułowanie krytyki, zgłaszanie poprawek i uwag. Kolejnym etapem było uzupełnienie wskazanych braków i przeprowadzenie analiz SWOT. Efektem ich pracy było opracowanie propozycji celów strategii.
Członkowie zespołów dobierani byli na podstawie swojej unikalnej wiedzy, kluczowej dla omawianych tematów. W przypadku niektórych zespołów dokooptowane zostały osoby z urzędu, pełniące funkcję drugiego lidera. Pomagały one w pracach organizacyjnych i pozyskiwaniu informacji w urzędzie. Takie rozwiązanie stało się normą na etapie wdrożenia strategii. Istotnym kryterium, wedle którego formowano zespoły zadaniowe, była zrównoważona proporcja urzędników i osób z zewnątrz. W składzie każdego zespołu znajdowali się pracownicy różnych biur i instytucji miejskich.
W październiku 2008 r. dokonano podsumowania prac zespołów zadaniowych. Powstała syntetyczna diagnoza, wskazano cele w poszczególnych obszarach oraz ich uwarunkowania realizacyjne. Końcowym stadium procesu konstruowania strategii była dyskusja o priorytetach strategii, w której udział wzięli członkowie Zespołu Koordynującego wraz z liderami zespołów i dyrektorami biur urzędu miasta.
Odbyły się dwa warsztaty, które pozwoliły przekroczyć wzajemne uprzedzenia i otworzyły pole do kontaktu i współdziałania pomiędzy biurami. Powstała w ten sposób przestrzeń do szerszej dyskusji na temat podejścia do problemów rozwoju miasta.
Przed uchwaleniem strategii w listopadzie 2008 r. utworzono Radę Strategii Warszawy, której rolą miało być opiniowanie i doradzanie przy projektach władz miasta oraz zwracanie uwagi na problemy strategiczne.
Strategię uchwalono 18 grudnia 2008 r. Sam dokument składał się z dwóch głównych części: diagnozy sytuacji Warszawy, jej problemów, potrzeb i wyzwań, oraz definicji, celów i metod działania. Za cel główny uznany został rozwój miasta w oparciu o jego społeczny potencjał. Wypływały z niego trzy cele operacyjne: 1) stworzenie trwałego, zintegrowanego mechanizmu formułowania polityki społecznej, 2) wzrost potencjału społecznego, 3) wzmocnienie efektu integracji społecznej i zawodowej. Realizacji celów miało służyć 12 programów operacyjnych i cztery programy pilotażowe. Integralną częścią strategii były instrumenty, czyli rozwiązania organizacyjne i procedury zapewniające jej skuteczne wprowadzanie. Ważnym elementem był zapis o cyklicznym monitoringu prowadzonych działań i zestaw wskaźników realizacji celów.
W celu koordynacji wdrażania strategii powstał Komitet Sterujący, w którego skład wchodzą dyrektorzy biur pionu społecznego oraz inne biura tworzące warunki realizacji polityki społecznej. Mocą zarządzenia prezydenta Warszawy zyskał on charakter formalny i ma prawo wydawać uchwały. Do 2012 r. uchwalone zostały dwa programy: Program Rodziny oraz Program „Wspieranie osób niepełnosprawnych”. Prace nad pozostałymi programami są w toku.
5. Harmonogram
| Decyzja o utworzeniu Zespołu Koordynującego | I kwartał 2007 |
| Pierwsze seminarium określające model pracy | luty 2007 |
| Ustanowienie obszarów problemów i wyzwań |
październik 2007 |
| Praca nad diagnozą w grupach roboczych | październik 2007–czerwiec 2008 |
| Ocena diagnozy przez zespoły zadaniowe; seminaryjna dyskusja o priorytetach strategii | czerwiec 2008– listopad 2008 |
| Warsztaty dyrektorów zaangażowanych biur Ratusza | październik 2008 |
| Utworzenie Rady Społecznej Strategii Warszawy | listopad 2008 |
| Uchwalenie strategii, rozpoczęcie wdrażania – Komitet Sterujący | grudzień 2008 |
6. Rezultaty
Doświadczenia związane z powstawaniem strategii miały wpływ na sposób funkcjonowania urzędu miasta oraz sposób kształtowania jego relacji z aktywistami miejskimi i organizacjami pozarządowymi:
- Można mówić o powstaniu nowej kultury pracy wykorzystującej silniejszą rolę lidera. W przypadku prac nad programami administracji stale obecnym wymogiem jest uczestnictwo i konsultacje z partnerami społecznymi oraz praca zespołowa. Daje się zauważyć deformalizacja urzędu, otwarcie na komunikację pomiędzy poszczególnymi biurami i departamentami, a także pracownikami różnych jednostek. Zebrania zespołów zadaniowych stały się rutynowym sposobem omawiania złożonych zagadnień.
- Ciągłość procesu zapewnia to, że członkini Zespołu Strategii została na stałe zatrudniona w Centrum Komunikacji Społecznej urzędu miasta. Te same osoby, które brały udział w opracowaniu dokumentu, uczestniczą także w jego wdrażaniu. Członkowie Zespołu Strategii uczestniczą w spotkaniach dotyczących nowych inicjatyw urzędu i dbają o zgodność ustaleń z duchem strategii.
- Społeczna Strategia Warszawy stała się punktem odniesienia zarówno dla urzędników, jak i partnerów społecznych. Prace nad kwestiami polityki społecznej w mieście na stałe uzyskały partycypacyjny charakter.
7. Problemy/wyzwania
Pierwszym problemem, z którym musieli się zmierzyć koordynatorzy, była kwestia akceptacji przez urzędników partycypacyjnego charakteru procesu jako zasady tworzenia strategii. Angażował on znacznie większe zasoby niż typowy model, zakładający opracowanie dokumentu wewnątrz Ratusza i późniejsze konsultacje. Wiązał się z długim czasem prac i generował znaczne koszty. Nieodosobniona była opinia, że pracownicy urzędu byliby w stanie własnymi siłami w ciągu zaledwie kilku miesięcy napisać dokument wystarczający z punktu widzenia wymogów proceduralnych.
Kolejnym wyzwaniem było nadanie rangi strategii, tak by miała zastosowanie praktyczne i stanowiła realny punkt odniesienia dla polityki kreowanej przez urzędników. W tym kontekście kluczowe były bliskie relacje Zespołu Koordynującego z urzędem miasta. Urząd nie był jedynie odbiorcą dokumentu, ale aktywnym współtwórcą i komentatorem. Wpłynęło to na wzięcie przez urząd współodpowiedzialności za ostateczny kształt strategii.
Proces nie zawsze przebiegał harmonijnie i bezkolizyjnie. Newralgicznym momentem okazała się dyskusja nad diagnozą, która na początku została odebrana jako podważenie skuteczności dotychczasowych działań Ratusza.
Osobną kategorię wyzwań stanowiły problemy wynikające ze specyfiki funkcjonowania urzędu miasta. Urzędnikom brakowało orientacji w zawartości archiwów. Miasto nie posiadało dostatecznie stabilnego zaplecza eksperckiego, tradycji długofalowej współpracy z wybranymi ośrodkami naukowymi i specjalistami. Nie istniały ustalone standardy pozyskiwania i organizacji informacji. Dane zastane były niespójne i często niekompletne. Badania dotyczące określonej problematyki realizowane były często ad hoc i nie nawiązywały do wcześniejszych studiów. Nie występowało zjawisko agregacji posiadanej wiedzy.
Kolejnym problemem wynikającym z rutyny Ratusza było sztywne postrzeganie podziału kompetencji, gdzie poszczególne obszary mogą wchodzić w pole zainteresowania większej liczby jednostek organizacyjnych. Strategia stymulowała przekraczanie podziałów i budowanie komunikacji poziomej między biurami, a w dalszej kolejności między urzędem i partnerami społecznymi.
Inną trudnością było określenie wskaźników realizacji celów, co wymagało zmiany przyzwyczajeń i przełamania niechęci urzędników. Jako nieodłączny element kompletnej strategii ocena efektywności działań została włączona do dokumentu, jednak faktyczny proces monitoringu na dobrą sprawę nigdy się nie rozpoczął. Mimo upływu trzech lat od uchwalenia strategii, powstał jedynie pierwszy, ogólny raport na ten temat.
8. Rekomendacje
Opisany proces tworzenia strategii społecznej w Warszawie może zniechęcać dużą skalą przeprowadzonych działań i zaangażowanych zasobów personalnych oraz finansowych. Wart jest jednak uwagi jako inspiracja do działań na każdym poziomie samorządu z kilku powodów:
- Komunikacja wewnątrz urzędu/zaangażowanie wielu wydziałów w urzędzie. Konieczna jest komunikacja pozioma pomiędzy wydziałami czy departamentami. Autentyczne zaangażowanie urzędników i decydentów w proces partycypacyjny jest szansą na stopniowe otwieranie urzędu na opinie z zewnątrz i może być jednym ze stadiów otwierania urzędu na partycypację w ogóle.
- Stopniowe poszerzanie grona uczestników. Świadoma i celowa rezygnacja z powszechnych konsultacji społecznych brała pod uwagę lokalne uwarunkowania i złożoność formułowanych dokumentów. Istotne było jednak, aby zachować partycypacyjny charakter podejmowania czy wdrażania decyzji za pomocą innych narzędzi (np. eksperckich grup roboczych).
- Dobór narzędzi i tematyki – powinien być uzależniony od potencjału i zasobów samorządu. Jeżeli partycypacja jest zjawiskiem nowym w danym samorządzie, trzeba pamiętać, że tematyka opracowywanych dokumentów na temat lokalnych polityk powinna być odpowiednio dobrana i sprzyjać zaangażowaniu mieszkańców. Zbyt obszerny lub zbyt specjalistyczny zakres tematyczny może odstraszyć zamiast zachęcić potencjalnych zainteresowanych. Przy bardzo specjalistycznych kwestiach warto dobierać uczestników pod kątem ich kompetencji. Rozwiązaniem może być np. zaangażowanie ekspertów czy też wzbogacanie na bieżąco wiedzy uczestników, tak aby podstawą ich opinii było dobre poinformowanie oparte na solidnej diagnozie.
- Dobra diagnoza jest kluczem do skutecznego, twórczego rozwiązywania wybranych problemów. Powinna być ona oparta na profesjonalnej interpretacji zebranych/posiadanych danych. W zależności od tematyki diagnoza może mieć różne formy, niekoniecznie musi opierać się jedynie na danych statystycznych albo podstawowych narzędziach badawczych (ankiety, kwestionariusze). W Warszawie powołano specjalne zespoły eksperckie dokonujące analiz na potrzeby diagnozy. W innych przypadkach do stworzenia diagnozy można korzystać np. z pomocy interesariuszy.
- Zastosowany w Warszawie model ekspercki opracowywania strategii nie wyklucza uczestnictwa także różnych członków społeczności. Opisany proces pozwalał na uwzględnianie w trakcie prac stanowisk i opinii innych niż tylko eksperckich. Taki model oferuje możliwość stworzenia płaszczyzny dialogu otwartej na różne głosy spoza samego urzędu.
Tekst: Jan Luber
Tekst powstał w czerwcu 2012 r.
9. Komentarz krytyczne
To dość skomplikowana i poniekąd wciąż trwająca historia. Trzeba zacząć od dość krępującej okoliczności. A mianowicie, do czasu rozpoczęcia prac nad strategią, Stolica przez 7 lat ignorowała zapisy Ustawy o Pomocy Społecznej i wynikający z niej obowiązek stworzenia strategii rozwiązywania problemów społecznych. Sytuacja zmieniła się jednak. Zamysł stworzenia strategii, skoro już zabrano się za jej tworzenie, odpowiadał rozmachem stołecznym ambicjom. Strategia w swych zamierzeniach miała tym razem wykraczać poza to, czego wymaga sama ustawa. Jej ambicją było nie tylko zmierzenie się z problemami społecznymi Warszawy, ale szerzej, horyzontalnie z kwestiami społecznymi (nie tylko zresztą z tymi które określane są jako problemy, ale także tymi, które można uznać za zasoby). Strategia przyjęła też bardzo długi horyzont czasowy.
Także sama praca nad strategią trwała dość długo i był to proces niełatwy. Przyjęto bardzo ambitny plan zespołowej pracy, w której spotykali się zarówno przedstawiciele urzędu jak i osoby spoza niego (eksperci, działacze organizacji). Model taki stanowi dość specyficzny (by nie powiedzieć dość ograniczony) zakres partycypacji. Praca nad strategią wymagała złożonej orkiestracji, która w dodatku została powierzona osobie, która pojawiła się z zewnątrz urzędu (daje to zarówno pewne przewagi jak i ograniczenia). Powołano wiele zespołów roboczych, odbyły się setki spotkań, stworzono dziesiątki dokumentów (łącznie ok. 800 stron). Wiele razy trzeba było „podrywać do biegu” uczestników. Nie zawsze udawało się to i część uczestników nie była przygotowana na tak „długi dystans”. Zaproponowane sposoby pracy wykraczały też istotnie poza urzędowe rutyny, choćby dlatego, że był prowadzony niejako „w poprzek” urzędu. Nie wszyscy entuzjastycznie podchodzili do tego przedsięwzięcia (tym bardziej, że znakomita większość samorządów w Polsce traktuje istnienie tego dokumentu jako czystą formalność, konieczną do ubiegania się o środki finansowe).
Sposób tworzenia strategii, jego wynik i koszty tego procesu były często kwestionowane (w tym przez radnych pochodzących z opozycji). Ostatecznie jednak dokument został przyjęty i stanowi obecnie rodzaj partytury dla działań w mieście. Nie jest łatwo ją „zagrać”. Istotna trudność w szczególności polega na tym, że realizacja założonych w niej celów wymaga dedykowania im określonych zasobów ludzkich i finansowych. Nawet Warszawa nie ma ich w nadmiarze w szczególności, że w strategii nie wskazano jakich działań należy zaniechać, aby móc uwolnić owe zasoby (siłą rzeczy tego rodzaju pomysły zawsze rodzą opór). Obecnie, niektóre z jej elementów są wdrażane w życie, inne wciąż czekają na realizację. Trzeba pamiętać, że strategia w przypadku Warszawy to nie tylko jeden dokument, ale właściwa cała złożona architektura różnego rodzaju raportów cząstkowych. A także, co bardzo ważne, zapisane w samej strategii mechanizmy jej wdrażania i monitorowania (w szczególności w postaci Rady Społecznej Strategii Warszawy). Eksperyment warszawski nie da się pewnie powtórzyć wprost (uczynienie tego bezkrytycznie nie byłby to zresztą dobrym pomysłem), ale wiele jego doświadczeń (i stworzonych w jego ramach dokumentów) należy uznać za bardzo pouczające.
Kuba Wygnański, Fundacja „Stocznia”
