Strategie rozwoju

Modernizacja gminy Weyarn (Niemcy)

Rok realizacji: 1991 - teraz

Najpierw mieszkańcy, dyskutując, doszli do tego, jak chcieliby, by rozwijała się ich gmina, dopiero później pracowali nad konkretnymi planami. Przez cały czas angażowali się w działania, ponieważ ich pracę zauważono i doceniono. Modernizacja gminy trwa ponad 20 lat, dzięki stałemu monitoringowi rozwijając się i dopasowując do rzeczywistości.

Spis treści

1. Esencja projektu

Inicjatywa	Modernizacja gminy Weyarn
Miejsce/czas	Niemcy, Weyarn, od 1991 do dziś
Narzędzia	Grupy robocze, Spotkania konsultacyjne
Etapy	Diagnozowanie, Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań
Kontakt	Michael Pelzer, burmistrz Weyarn, e-mail: gemeinde(at)weyarn.de

2. Kontekst

Gmina Weyarn leży 30 km na południe od Monachium, w powiecie wiejskim Miesbach, niedaleko autostrady A8 łączącej Monachium z Salzburgiem. Gmina składa się z 21 wsi, liczy 3,5 tys. mieszkańców i rozciąga się na 47 km². W latach 80. ub. wieku borykała się z typowymi problemami przedmieść metropolii: deficytem infrastruktury, likwidacją miejsc pracy i gwałtownie rosnącymi cenami działek. Miejscowości wchodzące w skład gminy stały się sypialniami dużego miasta ze wszystkimi tego konsekwencjami, m.in. nasilonym ruchem tranzytowym przez środek miejscowości, likwidacją lokalnych punktów usługowych i handlowych oraz napływem nowych mieszkańców, nie idącym w parze z rozwojem infrastruktury. Ruch samochodowy na autostradzie i w samym Weyarn zwiększał się, miejsca pracy znikały, a ceny działek w gminie osiągnęły pułap przekraczający możliwości rodowitych weyarnczyków. W efekcie dawało się odczuć frustrację mieszkańców spowodowaną stopniową utratą potencjału. Istniało niebezpieczeństwo rozmycia się kulturowej tożsamości gminy.

Próbując znaleźć rozwiązanie dla tych problemów, gmina Weyarn w 1991 roku złożyła wniosek o przyjęcie do Bawarskiego Programu Odnowy Wsi, którego celem jest m.in. poprawa warunków życia na wsi, zwiększenie potencjału gospodarczego obszarów wiejskich, promocja współpracy mieszkańców wsi przy rozwiązywaniu wspólnych problemów, wspieranie tożsamości wiejskiej oraz zachowanie specyficznego charakteru obszarów wiejskich przy jednoczesnym przygotowaniu ich na wyzwania przyszłości. Wymogiem przystąpienia do programu było zastosowanie instrumentów partycypacji obywatelskiej.

W Weyarn instrumenty narzucone przez program przyjęto i rozbudowano. − W programie chodziło tylko o współudział właścicieli gruntów objętych odnową – mówi burmistrz Michael Pelzer. – W Weyarn rozszerzyliśmy zasadę partycypacji na wszystkich mieszkańców.

Przygotowania do wdrożenia programu rozpoczęto od diagnozy sytuacji gminy w 1992 roku. Władze Weyarn zdecydowały, że diagnozę przeprowadzą wspólnie z mieszkańcami.

3. Cele

Znalezienie alternatywy dla stopniowego wchłaniania gminy przez metropolię (próba aktywnego kształtowania przyszłości gminy).
Modernizacja gminy w oparciu o wytyczne zdefiniowane wspólnie z mieszkańcami.
Wzmocnienie poczucia wspólnoty i sprawczości wśród mieszkańców gminy, zatrzymanie odpływu młodych weyarnczyków.

4. Działania

Prace nad diagnozą trwały półtora roku. W tym czasie rada gminy zobowiązała się nie podejmować decyzji strategicznych o nieodwracalnym charakterze. Diagnozowanie rozpoczęto od zwołania serii zgromadzeń obywatelskich w poszczególnych częściach Weyarn, zorganizowano też w lokalnej restauracji ogólne zgromadzenie obywatelskie dla całego Weyarn. Na wszystkie spotkania burmistrz zapraszał każdego z mieszkańców listownie.

NARZEDZIE: Zgromadzenie obywatelskie (spotkanie konsultacyjne)

Zgromadzenia obywatelskie można uznać za rodzaj spotkania konsultacyjnego. Nie jest to nowe narzędzie w Bawarii. Mocą ustawy władze komunalne zobowiązane są do zwoływania zgromadzeń obywatelskich przynajmniej raz do roku. Podczas zgromadzenia władze przedstawiają zazwyczaj sprawozdanie z zarządzania gminą; zgromadzenie stanowi też dla obywateli okazję do składania wniosków do władz gminy – przy czym władze muszą wcześniej zostać poinformowane o takim zamiarze.

Zgromadzenie obywatelskie w 1992 roku dotyczące przystąpienia do Programu Odnowy Wsi nie było zatem nowością w Weyarn. Mieszkańców zapytano, jakie dostrzegają najpoważniejsze problemy gminy. Kartki z ich uwagami przyczepiano w usystematyzowanej formie na tablicach informacyjnych. Powstała lista problemów, wśród których znalazły się m.in. ruch drogowy, infrastruktura i integracja nowych mieszkańców.

NARZĘDZIE: Grupy robocze

Wokół tych i innych zagadnień uformowało się osiem grup roboczych – „Ruch drogowy”, „Historia”, „Goldenes Tal” i „Seeham” (dwie części gminy), „Gospodarka”, „Rolnictwo”, „Centrum miejscowości”, „Życie wiejskie”. Osoby zainteresowane daną tematyką często już na zgromadzeniu spontanicznie zobowiązywały się do zorganizowania grupy roboczej. Każda z grup ostatecznie liczyła ok. 10-12 członków. Grupy wybrały przewodniczących – pełniących rolę partnerów w dyskusji z władzami gminy. W biuletynie gminnym podano do wiadomości terminy spotkań grup roboczych i zaproszono wszystkich mieszkańców do dyskusji.

Zgodnie z wymogiem Programu Odnowy Wsi gmina zaangażowała profesjonalnego doradcę – eksperta ds. planowania wsi. Jego zadaniem była pomoc grupom roboczym w kwestiach merytorycznych, takich jak planowanie czy analiza prawna. Dodatkowo gmina zaangażowała również konserwatora zabytków, by – jak wspomina burmistrz Pelzer – uświadomić mieszkańcom bogactwo spuścizny kulturalnej gminy (w Weyarn znajduje się m.in. zabytkowy romański kościół z XII wieku, a sam ratusz mieści się w zsekularyzowanych w XIX wieku budynkach klasztornych). Wynagrodzenia doradców pokryła gmina, częściowo ze środków Programu Odnowy Wsi.

Przedmiotem obrad grup roboczych była analiza słabych i mocnych stron gminy w poszczególnych obszarach tematycznych i dyskusja o strategii na przyszłość. Za mocną stronę uznana została m.in. jakość życia związana z wiejskim charakterem gminy, za słabą np. brakująca infrastruktura i nasilony ruch drogowy. Analiza stanowić miała punkt wyjściowy do opracowania katalogu działań dofinansowanych w ramach Programu Odnowy Wsi.

W czasie dyskusji pomiędzy grupami roboczymi zarysowały się trzy możliwe scenariusze rozwoju:

Rozrost gminy sterowany z zewnątrz. Pobliskie Holzkirchen stanowiło dla mieszkańców negatywny przykład, jak może wyglądać gmina, która nie planuje swej przyszłości, tylko zdaje się na przypadek.
Świadomy rozwój jako gmina podmiejska.
Zachowanie wiejskiego charakteru gminy i związanej z tym jakości życia.

Dyskusja o wyborze scenariusza, a więc de facto kierunku rozwoju gminy, rozpoczęła się w 1995 roku i toczyła się przy aktywnym udziale mieszkańców. Grupy robocze zdefiniowały własne wizje modernizacji dla poszczególnych obszarów tematycznych i proponowały:

grupa robocza „Centrum miejscowości” − zachować charakter wiejski, dbać o centrum miejscowości i zabytkowe budynki, ożywić centrum wsi;
grupa robocza „Życie wiejskie” − stworzyć żywą małą ojczyznę dla starych i młodych, nowo przybyłych i rodowitych mieszkańców;
grupa robocza „Ruch drogowy” − rozsądne współistnienie człowieka i ruchu drogowego w miejscowości;
grupa robocza „Gospodarka“ − praca i mieszkanie w jednym miejscu to wyznacznik wiejskiej jakości życia, Weyarn nie powinno mieć centralnego ośrodka gospodarczego, tylko wspierać politykę decentralizacji osiedlania się biznesu;
grupa robocza „Wieś“ − zachować wiejski charakter, dbać o równowagę między człowiekiem i naturą.

Wizje te zostały poddane dyskusji mieszkańców. Kolejnym krokiem było wydanie tzw. zielonej księgi z wynikami obrad grup roboczych i dyskusji o wizji rozwoju dla całej gminy. Decyzja o wyborze kierunku rozwoju stanowiła konsensus – mówi burmistrz Pelzer. – Ostateczną decyzję zawsze podejmowali mieszkańcy drogą głosowania. W 1996 roku przyjęto ostateczną wizję modernizacji Weyarn: „Chcemy pozostać gminą wiejską”.

W oparciu o tę wizję sformułowano katalog działań dofinansowanych w ramach Programu Odnowy Wsi, pomyślany na 10 kolejnych lat. Zawierał on m.in. szacunkowe koszty realizacji poszczególnych projektów. Na jego podstawie gminie przyznano dofinansowanie z Programu Odnowy Wsi (50−60% wszystkich planowanych kosztów). W 1997 roku rozpoczęto realizację programu.

5. Harmonogram

Cały proces trwał pięć lat. Najważniejsze wydarzenia to:

Działanie	Data
Złożenie wniosku o przyjęcie do Bawarskiego Programu Odnowy Wsi	1991
Zgromadzenie obywatelskie w Weyarn	1992
Powstanie pierwszych grup roboczych	1992
Zdefiniowanie wizji grup roboczych	1995
Przyjęcie wizji rozwoju gminy	1996
Przyjęcie katalogu działań w ramach Programu Odnowy Wsi	1996

6. Rezultaty

Od 16 lat określona przez mieszkańców wizja rozwoju Weyarn uwzględniana jest we wszystkich obszarach polityki komunalnej i w dokumentach strategicznych, takich jak plan zagospodarowania przestrzennego, planowanie krajobrazu czy koncepcja rozproszonych miejsc pracy w rzemiośle.

Do 2012 roku wizja ta została dwukrotnie uaktualniona. Dziś zawiera się w dwuczłonowym motto: „Chcemy pozostać gminą wiejską “ i „Planujemy przyszłość z mieszkańcami”.

Efektywna polityka zarządzania gruntami, dzięki której gmina odzyskała możliwość wpływania na swą przyszłość. Gmina konsekwentnie zwiększa zasoby gruntów publicznych, które dzierżawione są młodym rodzinom na 149 lat jako działki budowlane. W efekcie na działkach należących do gminy mieszkają rodziny z dziećmi i, chociaż sąsiednia piętnastotysięczna gmina nie ma już ani jednej szkoły podstawowej, w Weyarn jest ponad 250 miejsc w przedszkolach.
Nowa kultura polityczna w gminie. W miarę potrzeb w Weyarn powstają i działają nowe grupy robocze – w 2011 roku istniało ich 12 (skupiały około 250 uczestników). Grupy robocze w Weyarn powstają oddolnie, należy jednie zgłosić ich powstanie w gminie, korzystając z dostępnego w internecie formularza.
Dzięki zaangażowaniu mieszkańców Weyarn w wypracowanie wizji modernizacji, lokalna społeczność rzeczywiście identyfikuje się z wybraną strategią. Rośnie też akceptacja dla podjętych wspólnie decyzji, a w efekcie wprowadzanych jest mniej korekt planów i projektów – stają się one zbędne, gdyż podejmowane rozwiązania mają poparcie większości mieszkańców. Radny Weyarn Ernst Weidl precyzuje: Jeśli grupa robocza podjęła błędną decyzję, to mieszkańcy byli przy tym obecni i akceptowali przesłanki. W rezultacie swój błąd postrzegają inaczej niż błąd popełniony przez członka rady gminy.
Zinstytucjonalizowanie partycypacji publicznej
- Etat koordynatora pracy obywatelskiej, którego zadaniem jest usprawnienie przepływu informacji między grupami roboczymi i władzami. W 2008 roku rada wpisała obowiązek finansowania etatu koordynatora do statutu gminy.
- Grupy robocze – powstają oddolnie w miarę potrzeb. W 2004 roku zapadła decyzja zagwarantowania grupom roboczym finansowania z budżetu gminy.
- Stworzenie statutu gminy z zapisami o partycypacji obywatelskiej. W 2008 roku gmina jako pierwsza w Niemczech przyjęła statut o partycypacji obywatelskiej. Precyzuje on zasady współdecydowania obywateli na wszystkich płaszczyznach działania gminy, szczególnie w zakresie optymalizacji infrastruktury, polepszenia gospodarki i rolnictwa, poszanowania środowiska naturalnego oraz gospodarnego i zrównoważonego ekologicznie zarządzania.
Kultura współuczestnictwa mieszkańców w działaniach gminy poprzez pracę społeczną:
- wolontariat – lokalna biblioteka, która powstała na wniosek dziecięcej rady gminy, nie zatrudnia personelu i działa tylko dzięki pracy pro bono mieszkańców;
- zbudowanie przez mieszkańców placu zabaw w Naring, a także wybudowanie własnym sumptem budynku straży pożarnej (zgodnie z harmonogramem prac budowlanych prowadzonym w internecie przez radnego i społecznika Ernsta Weidla mieszkańcy przepracowali przy jego budowie społecznie 6500 godzin – kładli dach, kafelki, malowali ściany itp – pozwoliło to zaoszczędzić ok. 200 000 euro).
Przyspieszenie realizacji poszczególnych projektów (wizja rozwoju stwarza określone ramy) i lepsza atmosfera społeczna (mieszkańcy mają poczucie sukcesu).

7. Problemy / wyzwania

Burmistrz Weyarn Michael Pelzer wymienia kilka istotnych przeszkód na drodze do zaangażowanego społeczeństwa obywatelskiego.

Skłonność radnych do decydowania o wszystkim: Radnym wydaje się, że muszą się troszczyć o każdy nowy znak drogowy. Tak naprawdę to ci, którzy mieszkają w okolicy, są w takich sprawach dużo bardziej kompetentni.
Nieprzekonana administracja. Cały proces partycypacji może się skończyć porażką, jeśli ani burmistrz, ani radni nie wykażą autentycznej woli podzielenia się władzą, ale również jeśli pracownicy administracyjni nie będą przekonani o sensowności takich działań. Pominięcie znaczenia administracji jest niedbalstwem. Administracja jest po to, aby optymalizować możliwości realizacji projektów i wspierać grupy robocze oraz ich profesjonalnych doradców. Dlatego trzeba przekonać ją o doniosłości całego procesu.
Wzajemna nieufność. Kiedy administracja bądź politycy kontrolują działanie grup roboczych, a nie towarzyszą im, panuje wzajemna nieufność. O ile więc grupy robocze trzymają się zasad i wizji gminy, należy pozwolić im działać.

8. Rekomendacje

Według burmistrza Pelzera kilka istotnych elementów przesądziło o sukcesie partycypacji w Weyarn.

Regularna ocena procesu przez osoby z zewnątrz, stałe korygowanie i modyfikowanie procesu.
Włączanie dzieci i młodzieży we współdecydowanie o gminie, np. poprzez posiedzenia dziecięcej rady gminy, zgromadzenia młodych mieszkańców, uczestnictwo dzieci i młodzieży w projektach. Burmistrz: Te działania sprawiły, że nasi młodzi mieszkańcy swoje uczestnictwo we współrządzeniu gminą uważają za rzecz naturalną.
Uznanie zasług społeczników. Uznanie musi mieć charakter indywidualny, forma dowolna: od uroczystego obiadu dla osób nieodpłatnie pielęgnujących zieleń publiczną, poprzez publiczne uhonorowanie społeczników na przyjęciu noworocznym, aż po wysłanie szczególnie zaangażowanej osoby na weekend w hotelu wellness. Chodzi o to, by ludziom zaangażowanym pokazać, że społeczność dostrzega i docenia ich wysiłki.
Cierpliwość przy decydowaniu o wizji przewodniej.
Jasno określone zasady i obowiązki grup roboczych (jawność posiedzeń, unikanie zamkniętych spotkań grup interesów, obowiązek protokołowania spotkań grup roboczych).
Stałe dokształcanie się grup roboczych, polityków i administracji, profesjonalne doradztwo i coaching. Na zorganizowanym przez gminę warsztacie przewodniczący grup roboczych nauczyli się najpierw technik kierowania dyskusją. Kwestia wyzwolenia potencjału wszystkich uczestników grupy była i jest dla przewodniczącego niezmiernie istotna. (Betty Mehrer, przewodnicząca kilku grup roboczych)
Własny budżet grup roboczych. Chociaż te koszty mogą wydawać się wysokie, burmistrz Pelzer uważa, że są niezbędne: Bez profesjonalnego wsparcia każde zaangażowanie prędzej czy później dotrze do ściany. Najpierw gmina musi zainwestować w doradców, w koordynatora, w budżety grup roboczych, aby potem oszczędzić na samych projektach. Obywatele mają tendencję do obchodzenia się z publicznymi pieniędzmi ostrożniej, gdy sami odpowiadają za ich wydanie. I tak na przykład przy budowie szkoły, w której planowanie zaangażowali się rodzice, dzieci i nauczyciele, zaoszczędziliśmy 1,4 mln ówczesnych marek.
Wyczerpująca informacja w różnych formach. Ostatnio zauważyliśmy, że nasze tradycyjne sposoby komunikacji nie docierają do młodych mieszkańców gminy. Dlatego kilku młodych radnych zainicjowało dyskusję na facebooku. Ta droga okazała się sukcesem. Ernst Weidl, radny, uzupełnia: Istotne jest wyrównywanie szans w dostępie do informacji – podczas wspólnej budowy placu zabaw rozsyłałem informacje o spotkaniach mailem, wiedziałem jednak, że dwie z potencjalnie zainteresowanych osób nie mają internetu i zawsze do nich dzwoniłem. Komunikacja przez sieć nie wystarczy.
Zaufanie. Betty Mehrer: Ważne jest, aby uwierzyć, że obywatele chcą dobrze dla swojej gminy. Należy dać im do dyspozycji budżet, przekazać odpowiedzialność za finansowanie projektów. Kiedy młodzi ludzie zgłosili w kierowanej przeze mnie grupie roboczej ds. młodzieży, że chcieliby mieć skatepark, gmina przyznała na to 15 000 ówczesnych marek z zaznaczeniem, że jeśli przekroczymy budżet, będziemy musieli sami szukać sponsorów. Młodzi ludzie sami aktywnie uczestniczyli w planowaniu i budowie skateparku. Młodzież dostała dokładnie ten sprzęt, jaki chciała, a nie taki, jaki wyszukałby im planista. W konsekwencji nie było to rozwiązanie droższe, a sprawiło, że młodzież traktuje skatepark jak swój i dba o niego. Choć został oddany do użytku w 2005 roku, do dziś wygląda jak nowy. Nie pojawiło się nawet jedno graffiti. Niczego nie zniszczono. A skatepark jest używany równie intensywnie jak przed sześciu laty. Chodzi w sumie o to, by nie uszczęśliwiać ludzi na siłę, robiąc coś dla nich, lecz o to, by pozwolić im coś zrobić dla siebie.

Tekst: Anna Krzemińska
Tekst powstał w grudniu 2011 r.