Co o partycypacji w sprawach publicznych mówi prawo?

Samorząd jako przestrzeń uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi

• Narzędzia współdecydowania w samorządzie

• Konsultowanie w samorządzie

• Budżet obywatelski i fundusz sołecki, czyli współdecydowanie o części budżetu danej jednostki

• Współrealizacja zadań publicznych przez mieszkańców i mieszkanki, czyli inicjatywa lokalna

Informowanie, czyli podstawa życia publicznego

Regulacje prawne na szczeblu krajowym

• Narzędzia współdecydowania na szczeblu krajowym

• Konsultowanie na szczeblu krajowym 

• Prawo do składania petycji, wniosków i skarg

• Zaangażowanie organizacji pozarządowych

W Polsce, w krajach Unii Europejskiej, jak i w większości krajów demokratycznych, formą demokracji jest demokracja przedstawicielska. Konstytucja RP mówi: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W wyborach wybieramy swoje przedstawicielki i swoich przedstawicieli i często zakładamy, że będą podejmować decyzje i dobrze rządzić, a my możemy zająć się swoimi sprawami aż do kolejnych wyborów. Ale prawo wskazuje, że jeśli chcemy, możemy na różne sposoby, wziąć udział bezpośrednio w zarządzaniu publicznym. 

Samorząd jako przestrzeń uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi

Szczególnym miejscem, które pozwala na uczestnictwo obywatelek i obywateli w kierowaniu sprawami publicznymi jest samorząd, co podkreślone zostało w preambule do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego [1]. Możemy w niej przeczytać, że:

• społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego, 
• prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy,
• właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni.

Rolę społeczności lokalnej i wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy (gminy, powiatu, województwa) podkreśla również art. 16 Konstytucji oraz ustawy dotyczące samorządów terytorialnych [2]. Jednostka samorządu terytorialnego (JST) to wspólnota samorządowa na odpowiednim terytorium, a jej członkowie mają zagwarantowane prawo do aktywnego uczestnictwa w życiu publicznym. Dlatego tak ważne jest rozwijanie właśnie na poziomie samorządu narzędzi dialogu i uczestnictwa obywateli i obywatelek w zarządzaniu sprawami publicznymi. 

Narzędzia współdecydowania w samorządzie

Referendum lokalne [3]

Narzędzie, które pozwala współdecydować o gminie, powiecie bądź województwie jest referendum lokalne. Obywatelki i obywatele, którzy mieszkają w danej jednostce, uzyskują dzięki referendum lokalnemu prawo podejmowania decyzji samodzielnie, a nie poprzez swych przedstawicieli wybranych w wyborach powszechnych. 

W referendum mieszkanki i mieszkańcy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 

1. w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, czyli rady gminy, powiatu albo sejmiku wojewódzkiego,
2. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,
3. w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Przedmiotem referendum gminnego może być również:

1. odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta,
2. samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej:

• 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu,
•  5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa.

Problemem polskich referendów i osób je inicjujących jest próg frekwencyjny, wskazujący czy referendum jest ważne. Został on ustanowiony na dość wysokim poziomie (30% uprawnionych do głosowania lub 3/5 liczby osób, które wzięły udział w wyborze odwoływanego organu w przypadku, gdy referendum odbywa się w sprawie odwołania organu pochodzącego z wyborów bezpośrednich). Powoduje on, że niewiele z nich jest faktycznie ważnych [4].

Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Jednak w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców i mieszkanek na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów. Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym, właściwy organ niezwłocznie podejmuje czynności w celu jego realizacji.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza [5]

Jest ona kolejnym narzędziem, które daje mieszkankom i mieszkańcom bezpośredni wpływ na podejmowanie decyzji w samorządzie. Z projektem uchwały może wystąpić określona liczba mieszkańców i mieszkanek gminy [6], powiatu lub województwa, którzy posiadają czynne prawa wyborcze. Projekt uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej podlega obradom rady gminy, powiatu lub sejmiku na najbliższej sesji po jego złożeniu i nie później niż po upływie 3 miesięcy od tego dnia.

Konsultowanie w samorządzie

Konsultacje z mieszkańcami i mieszkankami

Mieszkanki i mieszkańcy mogą włączyć się w proces podejmowania decyzji poprzez konsultacje społeczne. Szczegółowy sposób ich prowadzenia jest zależny od decyzji władz lokalnych. Ustawy o samorządzie gminnymi, powiatowym i wojewódzkim nie określają bowiem jak je prowadzić. Wskazują, że konsultacje są organizowane w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy (powiatu lub województwa), a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami i mieszkankami powinna określić uchwała rady gminy (rady powiatu lub sejmik). 

Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje jednak przypadki, kiedy konsultacje powinny odbyć się obligatoryjnie. Powinny odbyć się przy okazji tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic [7], a także tworzenia jednostki pomocniczej dla gminy np. sołectwa, dzielnicy lub osiedla [8] oraz ustalania organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej [9]. 

Ustawa wskazuje także, że Rada Gminy określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji [10] oraz określa sposób przygotowania i konsultacji strategii rozwoju ponadlokalnego [11].

Ustawa o samorządzie powiatowym wskazuje z kolei, że konsultacje powinny odbyć się przy okazji tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów oraz ustalania ich granic [12].

Czym są zatem te pozostałe przypadki przewidziane ustawą? Wbrew pozorom nie jest ich tak bardzo wiele. Po pierwsze należy konsultować z mieszkańcami kilka dokumentów związanych z ochroną środowiska, czyli lokalne programy ochrony środowiska i programy ochrony środowiska przed hałasem [13]. Przepisy związane z ochroną środowiska nie mówią co prawda wprost o konsultacjach społecznych, ale o udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. 

Ważne przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska zawarte są w międzynarodowej Konwencji z Aarhus [14] której celem jest zapewnienie społecznego dostępu do informacji i wymiaru sprawiedliwości oraz uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska. Niektórzy uważają, że ustawa [15], które została przyjęta 3 października 2008 r. w ramach wykonania zobowiązania wynikającego z zapisów Konwencji z Aarhus zapoczątkowała zmiany w obszarze konsultacji nie tylko środowiskowych. Zawiera ona zapisy nakładające obowiązek „udziału społeczeństwa” w opracowaniu i przyjmowaniu planów, programów oraz wytycznych strategii mających znaczenie dla środowiska, a także w przygotowywaniu przepisów wykonawczych lub procedur obowiązujących aktów normatywnych. Zgodnie z nią, administracja zapewnia możliwość udziału społeczeństwa przed wydaniem wskazanej w ustawie decyzji lub jej zmianą lub przed przyjęciem określonych dokumentów lub ich zmianą. Ustawa określa również tryb włączania społeczeństwa, czyli de facto przeprowadzania konsultacji społecznych, w przypadkach, gdy „udział społeczeństwa” jest obowiązkowy. Administracja ma za zadanie podać do publicznej wiadomości informacje na temat:

• przystąpienia do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;
• możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy (założenia lub projekt dokumentu) oraz na temat miejsca, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
• możliwości składania uwag i wniosków;
• sposobu i miejsc składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;
• organu właściwego do rozpatrzenia uwag i wniosków;
• postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest takie prowadzone.

21 dni przeznaczonych na składanie uwag i wniosków do projektu dokumentu „wymagającego udziału społeczeństwa” zostało zastosowane także w przepisach, które nie dotyczą ochrony środowiska. Ta liczba dni pojawia się często także jako minimalny wymagany czas trwania konsultacji z mieszkańcami w wielu uchwałach rad gmin. Ustawa wskazuje też dodatkowo, że przygotowywanie lokalnych programów ochrony powietrza [16] wymaga udziału społeczeństwa.

Mieszkanki i mieszkańcy mogą także brać udział w przygotowywaniu dokumentów w zakresie gospodarki przestrzennej [17]: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mogą być włączeni na etapie przystąpienia do sporządzania projektów tych dokumentów oraz wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu. Przepisy określają w jaki sposób należy poinformować o możliwości zgłaszania uwag albo wniosków i jak długo muszą być one zbierane [18], a także że koniecznie trzeba zorganizować w czasie wyłożenia projektu dokumentu dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami.

Ministerstwo Rozwoju i Technologii przygotowało projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest na etapie opiniowania, a przepisy mają wejść w życie w tym roku [2023]. Projekt zmiany ustawy zakłada zastąpienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planem ogólnym. W odróżnieniu od studium, plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego. Jego postanowienia będą wiążące przy ustalaniu planów miejscowych oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nowelizacja zawiera też doszczegółowienie sposobu włączania mieszkańców i mieszkanek w procedurę przygotowywania dokumentów planistycznych, pojawia się w niej pojęcie partycypacji społecznej i konsultacji społecznych. Jeśli wejdzie w życie w proponowanej formie, waga partycypacji społecznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie znacznie wyższa.

Takie szczegółowe dookreślenie udziału społeczności już funkcjonuje w obszarze rewitalizacji i można je uznać za aktualnie najszersze w polskim prawie [19]. W ustawie o rewitalizacji poświęcono cały rozdział partycypacji społecznej, która ma obejmować przygotowanie, prowadzenie i ocenę rewitalizacji, czyli cały jej proces. Ustawa reguluje minimalny zakres informowania i wskazuje formy partycypacji, którymi są:

1. zbieranie uwag w postaci papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych na stronie podmiotowej gminy w Biuletynie Informacji Publicznej;
2. spotkania, debaty, warsztaty, spacery studyjne, ankiety, wywiady, wykorzystanie grup przedstawicielskich lub zbieranie uwag ustnych [20].

Konsultacje społeczne prowadzi się z wykorzystaniem formy, o której mowa w pkt 1, oraz co najmniej dwóch form, o których mowa w pkt 2., a termin wyznaczony na składanie uwag nie może być krótszy niż 30 dni.

Powyżej nie wymieniono wszystkich możliwych aktów prawa uspołecznionych w samorządzie, ale te bardziej popularne i najczęściej konsultowane. 

Rola konsultacyjna organizacji pozarządowych

Obywatele i obywatelki skupieni w organizacjach pozarządowych mają dodatkowe możliwości uczestniczenia w konsultacjach. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakłada na samorządy obowiązek konsultowania z organizacjami projektów aktów normatywnych, które dotyczą sfer działalności pożytku publicznego oraz są związane z dziedzinami, w których organizacje działają. Oznacza to, że samorządy powinny konsultować z organizacjami bardzo wiele dokumentów. Inną formą współpracy, która ma na celu wykorzystanie wiedzy eksperckiej organizacji pozarządowych, mogą być powoływane w samorządach zespoły o charakterze doradczym i konsultacyjnym [21]. 

Obowiązkiem samorządu jest też uchwalenie, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi, rocznego programu współpracy z organizacji pozarządowych, które działają na jej terenie [22]. Samorządy mogą również przyjmować wieloletnie programy współpracy z organizacjami, również po wcześniejszych konsultacjach z nimi [23].

Samorządy mogą też tworzyć rady działalności pożytku publicznego [24], czyli ciała doradcze w sprawach związanych z funkcjonowaniem organizacji pozarządowych i stanowieniem aktów prawa miejscowego, które dotyczą organizacji i ich działalności.

Rola konsultacyjna młodzieży i seniorów

Młodzieżowe rady gminy i powiatu oraz młodzieżowe sejmiki województwa [25]

Szczególną rolę konsultacyjną w samorządzie ma też młodzież. Na szczeblu samorządowym mogą być tworzone młodzieżowe rady (odpowiednio) gminy lub powiatu albo młodzieżowe sejmiki województwa. Ustawy [26] wskazują zasady powoływania tych ciał, określają ich charakter jako konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, przekazują młodzieżowym radom i sejmikom możliwość zgłaszania wniosku o inicjatywę uchwałodawczą, a także zapytań i wniosków w formie uchwał, na które należy odpowiedzieć w ciągu 30 dni.

Do zadań młodzieżowych rad gminy i powiatu oraz młodzieżowych sejmików województwa należy w szczególności:

1) opiniowanie projektów uchwał dotyczących młodzieży;

2) udział w opracowaniu dokumentów strategicznych na rzecz młodzieży;

3) monitorowanie realizacji działań strategicznych na rzecz młodzieży;

4) podejmowanie innych działań na rzecz młodzieży, w szczególności w zakresie edukacji obywatelskiej.

Obsługę administracyjno-biurową i koszty obsługi młodzieżowej rady i sejmiku zapewnia urząd. 

Gminna rada seniorów

Gminna rada seniorów ma, podobnie jak młodzieżowa rada gminy, charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Ma także możliwość zgłaszania wniosku o inicjatywę uchwałodawczą. Składa się z przedstawicieli i przedstawicielek osób starszych, ale także z przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Jej zadania są mniej dookreślone niż zadania rady młodzieżowej, nie ma też wskazania kto pokrywa koszty jej obsługi, co często podnoszone jest przez środowiska seniorów.

Budżet obywatelski i fundusz sołecki, czyli współdecydowanie o części budżetu danej jednostki

Budżet obywatelski

Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, który polega na tym, że mieszkańcy i mieszkanki decydują w bezpośrednim głosowaniu o części wydatków budżetu gminy, powiatu albo województwa. Co ciekawe, ustawodawca wprowadza pewną nieścisłość pisząc jednocześnie o decydowaniu przez mieszkańców i zakładając, że to narzędzie jest rodzajem konsultacji społecznych. Wybrane bowiem zadania są uwzględniane w uchwale budżetowej danej JST. W gminach, które są miastami na prawach powiatu utworzenie takiego budżetu jest obowiązkowe, a jego wysokość powinna stanowić co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim sprawozdaniu z wykonania budżetu. Środki wydatkowane w budżecie obywatelskim mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części. Ten ostatni zapis został wprowadzony w wyniku petycji, w której wnoszono o zwiększenie samodzielności gmin w zakresie dzielenia budżetów obywatelskich na pule. Poprzedni zapis wskazywał, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. W konsekwencji czego niemożliwe było dokonanie podziału budżetu obywatelskiego na inne pule terytorialne np. na mniejsze niż osiedla, które zazwyczaj są traktowane jako jednostki pomocnicze [27].

Rada gminy, powiatu lub sejmik określa uchwałą wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu, czyli:

• wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty,
• wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt,
• zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania,
• zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Obowiązek organizowania i realizowania projektów z budżetu obywatelskiego dla miast na prawach powiatu został zniesiony w związku z wybuchem wojny w Ukrainie [28]. Rada w drodze uchwały może zadecydować o:

1. nieprzeprowadzaniu budżetu obywatelskiego dotyczącego projektów przewidzianych do realizacji w 2024 r.
2. zawieszeniu przeprowadzania budżetu obywatelskiego dotyczącego projektów, przewidzianych do realizacji w 2023 r.
3. zawieszeniu w 2022 r. realizacji niektórych projektów ze środków budżetu obywatelskiego.

Jednak rezygnacja z tego narzędzia nie jest powszechna i tylko kilka miast na prawach powiatu faktycznie zrezygnowało z prowadzenia procedury budżetu obywatelskiego na 2023 rok.

Fundusz sołecki

Zapisy o budżecie obywatelskim nie są zbyt szerokie i są tylko kilkoma podpunktami ustawy o samorządach, w paragrafie mówiącym o konsultacjach społecznych. Natomiast fundusz sołecki ma swoją odrębną ustawę [29]. Określone są w niej jednak przede wszystkim zasady wyliczania i procedowania przez gminę środków stanowiących fundusz sołecki. Rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy tych środków, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta lub wójciny (burmistrza/burmistrzyni, prezydenta/prezydentki miasta) przez sołectwo wniosku. Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie zwołane z inicjatywy sołtysa/sołtyski, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców i mieszkanek sołectwa. Gmina otrzymuje z budżetu państwa zwrot, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu (od 20 do 40% w zależności od wykonanych dochodów bieżących danej gminy). Tyle mówi ustawa. Nie wskazuje ona sposobów informowania o tym, że fundusz jest procedowany, czy zapraszania na zebranie wiejskie oraz procedowania samego wniosku podczas zebrania. Samo narzędzie jest niezwykle popularne, gdyż korzysta z niego prawie 70% z uprawnionych gmin [30]. 

Współrealizacja zadań publicznych przez mieszkańców i mieszkanki, czyli inicjatywa lokalna

Jeszcze głębsze zaangażowanie mieszkanek i mieszkańców w działania samorządu zakłada inicjatywa lokalna. Jest ona formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego z ich mieszkańcami, która ma na celu wspólne realizowanie zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej [31]. Ważne jest, że osoby mieszkające w danej jednostce nie tylko zgłaszają wniosek na realizację konkretnego zadania, ale także wskazują, jak wezmą udział w jego realizacji i podpisują umowę o jej wykonanie. Udział ten może polegać na świadczeniu pracy społecznej, świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych. Samorząd nie przekazuje wnioskującym żadnych pieniędzy, ale może przekazać rzeczy konieczne do wykonania inicjatywy lokalnej. Jeśli samorządu ma wnieść wkład finansowy wydatkowany bezpośrednio przez niego. 

Korzyści z istnienia tego rozwiązania dostrzegła również Najwyższa Izba Kontroli, która stwierdziła w jednym z raportów, że „inicjatywa lokalna może zatem stanowić dla jst szansę na zwiększenie aktywności obywateli w rozwiązywaniu problemów lokalnych i może przynieść korzyści zarówno społeczne (większa odpowiedzialność za swoje otoczenie), jak i finansowe, bowiem część kosztów związanych z realizacją zadań publicznych ponoszą sami mieszkańcy. Inicjatywa lokalna może być dla samorządów także narzędziem efektywnego kierowania wsparcia finansowego w miejsca, gdzie jest ono najbardziej potrzebne, a w dłuższej perspektywie może stać się sposobem na generowanie oszczędności” [32].

Informowanie, czyli podstawa życia publicznego

Obywatelki i obywatele mają także prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne [33] – jest to tak zwana zasada jawności życia publicznego, która wyrażona została w Konstytucji RP. Jak to prawo wygląda w praktyce? Na szczeblu samorządowym mieszkanki i mieszkańcy mają prawo wstępu na sesje i posiedzenia rady gminy [34] i powiatu oraz sejmiku województwa, a także ich komisji, gdyż działalność organów gminy jest jawna [35]. Mają także prawo dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Jawność życia publicznego dotyczy także prawa obywateli i obywatelek do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu [36], czyli także prawo wstępu na posiedzenia plenarne Sejmu i Senatu.

Istotne jest także to, że obywatele i obywatelki mają prawo do uzyskiwania informacji publicznej [37], czyli do każdej wiadomości i informacji, którą wytworzą organy władzy publicznej lub, które wiążą się z ich działaniem oraz działaniem osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną są więc wszelkie informacje związane z realizacją zadań władzy publicznej i zarządzaniem pieniędzmi publicznymi. O dostęp do informacji publicznej należy poprosić we wniosku, który można dostarczyć do urzędu w dowolnej formie. Można nawet o taką informację poprosić ustnie. We wniosku warto powołać się na podstawę prawną, czyli albo na artykuł 61 Konstytucji RP albo na Ustawę o dostępie do informacji publicznej, żeby nie było wątpliwości, że wnioskujemy o informację publiczną właśnie. Odpowiedź na wniosek, czyli udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego – wtedy urząd ma na to miesiąc, albo, gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana – wtedy są na to dwa miesiące. 

Mieszkanki i mieszkańcy mają też możliwość zgłoszenia się do zabrania głosu w debacie na temat raportu o stanie danej jednostki samorządu terytorialnego. Raport o stanie gminy [38] to sprawozdanie wójta/wójciny (burmistrza/burmistrzyni, prezydenta/prezydentki miasta), które dotyczy wdrażania lokalnych programów i uchwał w danym roku. Po raz pierwszy raporty były przedstawiane w 2019 roku. Raport musi być złożony do 31 maja, aby podczas sesji absolutoryjnej, na której radni akceptują wykonanie budżetu, odbyła się też debata wokół raportu. Sesja musi odbyć się do końca czerwca.

Regulacje prawne na szczeblu krajowym [39]

Na poziomie Konstytucji RP nie pojawiają się zapisy mówiące wprost o konsultacjach społecznych lub innych formach działań partycypacyjnych. Jednak nawiązania do szeroko pojętej partycypacji obywatelskiej można odnaleźć m.in. w zapisach mówiących o dialogu społecznym: art. 20 opisujący ogólną potrzebę dialogu i współpracy partnerów społecznych, ale jedynie w kontekście ustroju gospodarczego (przejawem tego zapisu jest np. Rada Dialogu Społecznego); „obywatelskość” zawężana jest więc tylko do związków zawodowych i zrzeszeń pracodawców. Jednak wiele innych zapisów samej Konstytucji, jak i innych ustaw wskazuje możliwe narzędzia partycypacji w życiu publicznym.

Narzędzia współdecydowania na szczeblu krajowym

Referendum ogólnokrajowe

Referendum ogólnokrajowe [40] jest sposobem wyrażenia wiążącej opinii przez obywateli i obywatelki w sprawach szczególnej wagi państwowej. Referendum zarządza Sejm bezwzględną większością głosów (przy obecności co najmniej połowy posłów) lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów i senatorek. Sejm może je też zarządzić na wniosek 500 000 obywateli i obywatelek. Jeżeli w referendum weźmie udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania – jego wynik jest wiążący.

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza daje możliwości tworzenia prawa przez obywateli i obywatelki. Taka możliwość zapisana jest zarówno w Konstytucji [41], jak i odrębnej Ustawie [42]. Obywatelki i obywatele mają możliwość stworzenia propozycji ustawy, która zostanie poddana pracy Parlamentu, jeśli spełni szereg warunków, m.in. zostanie poparta przez 100 000 obywateli (w formie osobistego podpisu). Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. W celu wniesienia projektu ustawy do Sejmu tworzy się komitet inicjatywy ustawodawczej składający się z co najmniej 15 osób. Komitet ten ma osobowość prawną. Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których Konstytucja zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, czyli np. ustawy budżetowej albo projektu ustawy o zmianie Konstytucji. 

Konsultowanie na szczeblu krajowym 

Sposób tworzenia projektów ustaw przez Radę Ministrów, w tym prowadzenia konsultacji publicznych [43], określony jest w Dziale trzecim Regulaminu Pracy Rady Ministrów [44]. Nakłada on obowiązek tworzenia Oceny Skutków Regulacji (OSR) zarówno przy tworzeniu założeń do projektu aktu prawnego, jak i samego projektu. OSR powinna zawierać nie tylko opis skutków legislacyjnych, ale również społeczno-gospodarczych. Jako niezbędne elementy Oceny Skutków Regulacji wymienia się uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie. Podmiot, który kieruje projekt dokumentu rządowego do uzgodnień, konsultacji bądź opiniowania, powinien wyznaczyć termin na odpowiedź, który w przypadku ustawy nie powinien być krótszy niż 21 dni, w przypadku aktu normatywnego nie krótszy niż 14, w przypadku pozostałych dokumentów nie krótszy niż 7 dni. Skrócenie tego terminu wymaga uzasadnienia. Jeżeli organ wnioskujący uzna, że przyczyni się to do właściwego prowadzenia konsultacji publicznych, może zaprosić przedstawicieli i przedstawicielki podmiotów przedstawiających stanowisko w ramach konsultacji publicznych do udziału w konferencji uzgodnieniowej lub zorganizować odrębną konferencję. 

Dokumentem, który szczegółowo wskazuje na to, w jaki sposób prowadzić konsultacje są Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego [45]. Opisana w nim jest rola konsultacji w procesie oceny wpływu – to, czym są konsultacje publiczne, jakie są korzyści z ich prowadzenia oraz rozwija, zawarte w Regulaminie Pracy Rady Ministrów, wytyczne do ich prowadzenia. W dokumencie przytoczono także Siedem Zasad Konsultacji, które opisują najważniejsze reguły, do których powinni się stosować organizatorzy i uczestnicy konsultacji. Są to:

1. Dobra wiara, 
2. Powszechność, 
3. Przejrzystość, 
4. Responsywność,
5. Koordynacja, 
6. Przewidywalność, 
7. Poszanowanie interesu ogólnego.

W dokumencie możemy przeczytać także ich szerszy opis oraz jak można realizować je w praktyce, a także zapoznać się z przykładowymi metodami prowadzenia konsultacji publicznych.

Kolejnym dokumentem wartym uwagi, jest wspomniana już wcześniej Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z nią ograny administracji państwowej zapewniają możliwość udziału społeczeństwa przed wydaniem określonej w ustawie decyzji lub jej zmianą lub przed przyjęciem określonych dokumentów lub ich zmianą. Ustawa określa również tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych w przypadkach, gdy „udział społeczeństwa” jest obowiązkowy. 

Zgodnie z wieloma innymi ustawami, powoływane są różne komisje i rady związane z poszczególnymi obszarami działań administracji państwowej (np. Rada Oświatowa, Krajowa Rada do Spraw Osób Niepełnosprawnych, Krajowa Rada Gospodarki Wodnej), do których zadań należy zazwyczaj opiniowanie aktów prawnych dotyczących danych dziedzin problemowych. Można byłoby to uznać za dobrą praktykę w obrębie uspołeczniania rządzenia (przynajmniej w formie zinstytucjonalizowanej), jednak w przeważającej większości przypadków odpowiednie ustawy nie nakładają obowiązku konsultowania decyzji i propozycji aktów prawnych z powoływanymi zespołami doradczymi, jak również nie precyzują trybu prowadzenia konsultacji.

Prawo do składania petycji, wniosków i skarg

Art. 63 Konstytucji RP daje każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub kogoś innego (za jego zgodą) do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej; również organizacje społeczne mają prawo do używania tego typu narzędzi „wpływu” i oceny. Szczegółowe zasady dotyczące petycji, wniosków i skarg określono w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organ powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia zawiadamia się skarżącego. Zawiadomienie o odmownym załatwianiu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne odmowy.

Zaangażowanie organizacji pozarządowych

Konstytucja daje obywatelkom i obywatelom prawo do stowarzyszania się – wolność tworzenia organizacji i ruchów obywatelskich oraz związków zawodowych. O działaniach organizacji pozarządowych mówi wspomniana już Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dotyczy ona przede wszystkim współpracy organów władzy państwowej z organizacjami pozarządowymi i instytucjami pożytku publicznego. Współpraca ta może przybrać w szczególności formę:

• konsultacji projektów aktów prawnych, które dotyczą problematyki związanej
  z działalnością statutową danych organizacji;
• konsultowania projektów aktów prawnych dotyczących sfery działalności publicznej
  z radami działalności pożytku publicznego, jeśli takie zostaną powołane;
• tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym lub inicjatywnym, składających się z przedstawicieli odpowiednich organów władzy oraz organizacji pozarządowych.

Ustawa określa również, że organy administracji publicznej mogą przyjąć – po obowiązkowych konsultacjach – pięcioletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Obowiązek konsultacji pojawia się również w kontekście możliwości powołania przez organy władzy specjalnej jednostki, zajmującej się współpracą i wspieraniem organizacji pozarządowych i instytucji pożytku publicznego. W pozostałych wymienionych przypadkach decyzję o zasadności przeprowadzenia konsultacji społecznych pozostawiono w gestii poszczególnych organów władzy. Nigdzie również nie określono obowiązującego trybu i sposobu przeprowadzania takich konsultacji. Ustawa ta wprowadza również nową, zinstytucjonalizowaną formę współpracy organów władzy publicznej z organizacjami pozarządowymi – Radę Działalności Pożytku Publicznego. Do jej zadań należy wyrażanie opinii na temat projektów aktów prawnych oraz programów rządowych związanych z funkcjonowaniem organizacji pozarządowych oraz wolontariatem i działalnością pożytku publicznego. Na wyrażenie swojej opinii Rada ma 30 dni od otrzymania projektu aktu prawa. 

Zapisy, które pojawiły się w Ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowią istotny wkład w rozwój partycypacyjnego sposobu sprawowania władzy. Jednak nieprecyzyjność i „opcjonalność” większości regulacji wydaje się nie wyczerpywać możliwości tego rozwoju, jakie ustawa mogła dać.

W polskim prawodawstwie istnieje wiele form i możliwości angażowania się obywateli i obywatelek. Na poziomie samorządu dają one możliwość pojedynczym osobom uzyskanie wpływu na decyzje władz lokalnych. Na poziomie centralnym, preferowane są jednak organizacje społeczne, a wpływ pojedynczego obywatela, poza referendum ogólnokrajowym, jest ograniczony. 

Tekst opracowany przez Annę Petroff-Skibę – badaczkę, trenerkę, fascynatkę partycypacji, która współtworzy Fundację Think Tank Miasto. Tekst powstał w 2023 roku. 

Tekst powstał w ramach projektu „Przestrzeń Praktyków Partycypacji” realizowanego z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.

 

Przypisy:

1.  Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

2.  Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

3.  Ustawa z dnia 15 września 2000 r o referendum lokalnym

4.  Wyzwania partycypacji w zarządzaniu publicznym, Kamilla Noworól, Kraków 2020

5.  Obowiązek funkcjonowania inicjatywy uchwałodawczej i dookreślenia jej zasad w Uchwale Rady Gminy, wprowadzony został w nowelizacji Ustawy o Samorządzie Gminnym w Artykule 41a i odpowiednio w nowelizacji ustaw dotyczących pozostałych szczebli samorządu

6.  Co najmniej 100, 200 lub 300 osób w zależności od liczby mieszkańców gminy

7.  Art. 4, 4a i 4c Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

8.  Art. 5 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

9.  Art. 35 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

10.  Art. 10f Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

11.  Art. 10g Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

12.  Art. 3a, 3b i 3c Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym

13.  Art. 17 Ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska

14.  Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Podpisało ją 39, głównie europejskich państw.

15.  Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

16.  Art. 21 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje wszelkie dokumenty zawierające informacje o środowisku i jego ochronie, które zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach

17.  Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

18.  Czas na składanie wniosków do planu to minimum 21 dni od dnia ogłoszenia i minimum 21 dni na składanie uwag przy wyłożeniu projektu dokumentu

19.  Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji

20.  Co ciekawe Art. 6 ust. 3 Ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji dookreśla, że „Spotkania i debaty mogą być przeprowadzane również za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zapewniających jednoczesną transmisję wizji i dźwięku. Ankiety i wywiady mogą być przeprowadzane również za pomocą środków porozumiewania się na odległość.”

21.  Art. 5 Ustawy z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

22.  Art. 5a ust.1 Ustawy z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

23.  Art. 5b Ustawy z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

24.  Rozdział 6 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie opisuje dość szczegółowo procedurę ich tworzenia i funkcjonowania

25.  Duże zmiany w zakresie funkcjonowania młodzieżowych rad i sejmików wprowadziła nowelizacja ustaw o samorządach, która weszła w życie w czerwcu 2021 roku. Umożliwiła ona powoływania młodzieżowych rad na poziomie powiatów i województw oraz uzupełniła przepisy dotyczące młodzieżowych rad gmin, m.in. wyposażając je w konkretne uprawnienia

26.  Art. 5b Ustawy o samorządzie gminnym, Art. 3e Ustawy o samorządzie powiatowym oraz Art. 10 b Ustawy o samorządzie wojewódzkim 

27.  Wyjątkiem jest Warszawa, gdzie jednostkami pomocniczymi są dzielnice, a osiedla są jednostkami pomocniczymi niższego rzędu. Według poprzedniego zapisu Ustawy nie można było w Warszawie dzielić budżetu na poziom poniżej dzielnicowego.

28.  Art 112 Ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

29.  Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim

30.  Na podstawie danych ze strony Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji poświęconej Funduszowi Sołeckiemu

31.  Art. 2 pkt. 4 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

32.  Realizacja zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej, Najwyższa Izba Kontroli, 2019, s.5

33.  Art. 61 Konstytucji RP

34.  Art. 11b Ustawy o samorządzie gminnym

35.  Art. 11b ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym

36.  Art. 61 Konstytucji RP

37.  Ustawa z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej

38.  Art. 28aa Ustawy o samorządzie gminnym wprowadza obowiązek przedstawiania takiego raportu. Podobne przepisy zostały także wprowadzone do Ustaw o samorządzie powiatowym i województwa. 

39.  W poniższej części wykorzystano fragmenty tekstu, który powstał na podstawie analizy adw. Radosława Skiby przygotowanej w ramach Badania efektywności mechanizmu konsultacji społecznych. Regulacje prawne na szczeblu krajowym

40.  Artykuł 125 Konstytucji RP i Ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r

41.  art. 118 ust 2 Konstytucji RP

42.  Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli

43.  Umocowanie prawne dla terminu konsultacji publicznych znalazło się po raz pierwszy w Regulaminie pracy Rady Ministrów obowiązującym od 2014 r.

44.  Dział III, rozdziały 1-3 Regulaminu Pracy Rady Ministrów

45.  Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego