Plan Rozbudowy Elektrowni Wiatrowych w gminie Kristianstad (Szwecja)

Partycypacja w Kristianstad

Na tle innych krajów skandynawskich Szwecja wcale nie jest liderem we włączaniu obywateli w podejmowanie decyzji (Szwedzi najczęściej używają określenia „dialog obywatelski”¹). Jednak od lat 80. XX wieku wprowadzane są elementy demokracji uczestniczącej na poziomie lokalnym. Związek Gmin i Województw Szwedzkich² (Sveriges Kommuner och Landsting) wspiera gminy we wprowadzaniu nowych form partycypacji, tworząc bazy danych, organizując szkolenia oraz międzygminne sieci współpracy. Stopniowo wzrasta więc świadomość roli partycypacji zarówno wśród obywateli, jak i pracowników gminnych.

Kristianstad można zaliczyć do mniej aktywnych gmin – nie prowadzi się tu zaplanowanych i skoordynowanych działań zmierzających do włączania mieszkańców w sprawy dotyczące gminy, nie ma popularnego w innych gminach urzędu obywatelskiego zajmującego się kwestiami dialogu z obywatelami. W przeciwieństwie do wielu szwedzkich gmin Kristianstad nie ma też przyjętego przez sejmik kodeksu zasad dialogu obywatelskiego obejmującego całą działalność gminy, który zobowiązywałby polityków i urzędników do rozważenia elementów partycypacyjnych przy każdej decyzji dotyczącej obywateli (w przypadku niezastosowania dialogu obywatelskiego należy zamieścić uzasadnienie w protokole z posiedzeń)³. Zaangażowani obywatele w Kristianstad mają jednak do wyboru następujące formy bezpośredniego uczestnictwa:

1. Inicjatywa obywatelska – przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy, także tym nieposiadającym prawa wyborczego w lokalnych wyborach (czyli również dzieciom, młodzieży i osobom bez obywatelstwa). Z inicjatywą może wystąpić jedna lub więcej osób fizycznych. Są one rozpatrywane przez odpowiednie komisje najpóźniej w ciągu roku od złożenia. Komisje składają sprawozdania z rozpatrzonych inicjatyw obywatelskich na posiedzeniu sejmiku gminnego dwa razy do roku. W 2011 roku obywatele złożyli 40 inicjatyw, w 2010 roku wpłynęło ich 50. Wszystkie inicjatywy wraz z adnotacją informującą, na jakim etapie rozpatrywania się znajdują, są zamieszczane na stronie internetowej gminy.
2. Uwagi/zażalenia – można zgłaszać różnymi kanałami: osobiście do pracownika urzędu gminy, przez telefon, e-mail, za pomocą e-formularza na stronie gminy lub formularza w formie pliku PDF, który po wydrukowaniu przesyła się pocztą na koszt gminy. W każdym z tych przypadków odpowiednia jednostka organizacyjna gminy ma 10 dni na odpowiedź.
3. Komentarze dotyczące technicznych aspektów, takich jak: oświetlenie, stan techniczny i bezpieczeństwo na ulicach i ścieżkach rowerowych, w parkach miejskich itp.
4. Spotkania w terenie (byastämmor) organizowane są w różnych miejscowościach gminy, by lepiej poznać potrzeby i nastroje mieszkańców⁴. Odbywa się ich średnio kilkanaście w roku. Terminy i miejsca spotkań są podane z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem na stronie gminy, wszystkie domostwa⁵ w danej miejscowości otrzymują listowne zaproszenia, gmina zamieszcza również ogłoszenie w miesięcznej gazecie gminnej rozsyłanej do wszystkich domostw. Z mieszkańcami lokalnej społeczności spotykają się lokalni politycy (po jednym z większości rządzącej i opozycji) oraz urzędnicy z różnych jednostek organizacyjnych gminy. Uwagi i pytania od mieszkańców wraz z odpowiedziami (ew. uzupełnianymi po spotkaniu) zamieszczane są w formie notatek na stronie internetowej gminy. Na spotkania przychodzi od kilkunastu aż do 200 mieszkańców. Należy jednak pamiętać, że poszczególne miejscowości w gminie bardzo się różnią pod względem liczby mieszkańców (od 25 do ponad 4 tys. mieszkańców). Z ankiety przeprowadzonej w 2011 roku wśród uczestników spotkań wynika, że na 12 miejscowości, w których w 2011 roku odbyły się spotkania, przyszło w sumie 559 mieszkańców, podczas gdy łączna liczba mieszkańców tych miejscowości wynosi prawie 17 tys. Na spotkania przychodzą głównie osoby starsze, ponad połowa uczestników w 2011 roku miała 65 lub więcej lat. Około połowa uczestników ankiety uczestniczyła w spotkaniu po raz pierwszy.

Z ramienia gminy wyznaczono grupę odpowiedzialną za proces tworzenia i konsultowania Planu, składającą się z urzędników reprezentujących różne jednostki organizacyjne gminy (około 10 osób). Służyli oni jako wsparcie (dla grupy roboczej) w całym procesie, dostarczając wymaganych dokumentów i wiedzy eksperckiej, a także zakorzeniając prowadzony projekt w swoich urzędach. Z tej grupy wyłoniono mniejszą grupę roboczą, która współpracowała z firmą doradczą i na bieżąco prowadziła projekt oraz pisała tekst Planu. Organ decyzyjny wyznaczony specjalnie dla tego projektu składał się z szefów urzędów ds. budownictwa, środowiska i administracji oraz ich zastępców, a także dwóch reprezentantów sejmiku wojewódzkiego (jednego z większości, jednego z opozycji). Rolą tego organu było podjęcie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu Planu i przedstawieniu go sejmikowi gminnemu do zaakceptowania. Dlatego też zorganizowano spotkanie organu decyzyjnego z grupą roboczą na wstępnym etapie procesu, kiedy to przedstawiono decydentom harmonogram, metody i kierunek prac nad Planem; natomiast pod koniec procesu (już po konsultacjach) odbyło się spotkanie, podczas którego przedstawiono im ostatecznie wypracowaną propozycję Planu do zatwierdzenia.

Powyższy slajd pochodzi z prezentacji opracowanej przez Mellanrum, służącej jako materiał pomocniczy przy spotkaniach z mieszkańcami i interesariuszami. Poprzedza go seria map prezentujących poszczególne interesy sprzeczne z planowanymi obszarami pod budowę elektrowni. Na tej mapie naniesiono wszystkie te interesy zostawiając niewielkie żółte obszary, które potencjalnie nadają się pod zabudowę elektrowni wiatrowych.

Narzędzie (mapa wraz z towarzyszącymi jej wytycznymi) opracowane przez Mellanrum było podstawą do wypracowania wraz z mieszkańcami propozycji podziału gminy na obszary w różnym stopniu nadające się pod budowę elektrowni wiatrowych. Zostało ono przedstawione mieszkańcom gminy na otwartym spotkaniu informującym o rozpoczynającym się procesie.

Spotkanie informacyjne i ankieta

Informację o mającym się odbyć spotkaniu zamieszczono na stronie internetowej gminy, w miesięczniku gminnym rozsyłanym do wszystkich domostw na terenie gminy oraz w lokalnej gazecie „Kristianstadbladet”. Rozklejono też plakaty w lokalnych bibliotekach i na tablicach ogłoszeniowych w gminie. Celem spotkania było poinformowanie obywateli o rozpoczynającym się procesie, uzyskanie wstępnych opinii w kwestii analizy krajobrazu przeprowadzonej przez firmę zewnętrzną, a także uzupełnienie informacji na temat sposobów wykorzystywania przez mieszkańców różnych elementów krajobrazu (np. turystyka, rekreacja, sport).

Mimo wysiłku włożonego w nagłośnienie spotkania, stawiło się na nim niewiele ponad 20 osób. Miało ono formę tradycyjnego seminarium (bez prac w grupach czy innych specyficznych metod pracy). Po wysłuchaniu prezentacji uczestnicy zgłaszali swoje uwagi oraz zadawali pytania. Wypełnili też ankietę (14 osób, w tym 11 mężczyzn i trzy kobiety, wszyscy powyżej 40., a sześć osób powyżej 60 roku życia), dotyczącą stosunku do rozmieszczenia wiatraków w różnych typach krajobrazu na terenie gminy. Ankieta miała na celu skonkretyzowanie zagadnienia oraz ustalenie, jakie typy terenów planowanych pod zabudowę elektrowni budzą największe emocje.

Ta sama ankieta została zamieszczona na stronie internetowej gminy. W sumie zebrano ponad 40 odpowiedzi w ankiecie on-line.

Wszystkie opisane powyżej elementy diagnozowania (spotkania z różnymi środowiskami oraz ankieta), dające mieszkańcom gminy możliwość wpłynięcia na propozycję Planu przed jego oficjalnymi konsultacjami, wynikały z osobistej inicjatywy i zaangażowania urbanistki prowadzącej projekt z ramienia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego gminy Kristianstad.

Efektem podsumowującym ten etap była mapa przedstawiająca pierwszą propozycję terenów nadających się pod zabudowę elektrowni wiatrowych wraz z dokumentem opisującym uwarunkowania oraz szczegółowe wytyczne do rozmieszczenia wiatraków (w jakiej odległości od zabudowań, jak gęsto rozmieszczone względem siebie itp.). Dokumenty te stały się następnie przedmiotem wymaganych prawnie konsultacji.

Pierwsza seria konsultacji

Na przełomie 2007 i 2008 roku odbyły się pierwsze konsultacje. Plan został wyłożony do opiniowania, zorganizowano również spotkanie, na którym mieszkańcy, urzędnicy i organizacje mieli możliwość wyrażenia opinii na temat propozycji Planu Rozbudowy Elektrowni Wiatrowych. W wyniku pierwszych konsultacji urząd otrzymał wiele opinii, które zaowocowały licznymi zmianami w dokumencie.  Zgodnie z wymogami prawa zdecydowano o ponownym wyłożeniu Planu latem 2008 roku. Podczas obu tych konsultacji nadesłano każdorazowo około 50 opinii (niektóre podpisane przez wiele osób prywatnych). Wynikiem drugiego wyłożenia były drobne korekty Planu, który został następnie zaakceptowany przez sejmik gminy Kristianstad jako obowiązujące prawo przy podejmowaniu decyzji o rozmieszczaniu elektrowni wiatrowych na terenie gminy.

Druga seria konsultacji

Po podjęciu decyzji politycznej (a więc formalnym zamknięciu procesu) zorientowano się jednak, że istniejący Plan należy uzupełnić o ocenę skutków dla środowiska, aby podnieść jego rangę. Nastąpiłaby wówczas zmiana statusu prawnego Planu, który od tej pory stanowiłby aneks tematyczny do Planu Rozwoju Lokalnego Gminy.

Pierwsza seria konsultacji nie wzbudziła większego zainteresowania wśród obywateli. Dopiero po podjęciu decyzji politycznej mieszkańcy gminy zaczęli masowo dzwonić, nadsyłać listy protestacyjne do gminy, przychodzić na indywidualne spotkania z urzędnikami i domagać się wyjaśnień. Urzędnicy w równym stopniu byli zaskoczeni małym odzewem społeczności przy obu wyłożeniach, jak i bardzo żywą reakcją społeczności lokalnej po zamknięciu procesu. Mówili o „zaspaniu” mieszkańców.

Dzięki decyzji o zmianie statusu prawnego Planu, który oznaczał wymóg skonsultowania dokumentu ze społecznością, obywatele uzyskali możliwość ponownego wypowiedzenia się na temat Planu.

Po wznowieniu procesu konsultacyjnego w 2009 roku obywatele w dużo większym stopniu zaangażowali się w tematykę elektrowni wiatrowych. Dokonano ponownego wyłożenia Planu i zorganizowano otwarte spotkanie konsultacyjne. Konsultacje te zaowocowały prawie 300 opiniami. Wiele z nich, zwłaszcza tych nadesłanych przez osoby fizyczne (niektóre opinie były podpisane przez wiele osób, nawet ponad 200) pokrywało się, dlatego odpowiedzi, zmieszczone w końcowej części Planu, są pogrupowane tematycznie i geograficznie, z wymienieniem nazwisk osób zgłaszających dane pytanie. Wśród nadesłanych opinii były też m.in. uwagi sąsiadujących gmin co do zbyt bliskiego umieszczenia terenów pod zabudowę przy granicy gminy, komentarze od zarządu lasów i od armii, zarządu żeglugi morskiej, a także wielu różnych organizacji trzeciego sektora i grup interesu (np. Związku Ochrony Środowiska, Regionalnego Klubu Ornitologicznego itp.).

Wiele z tych opinii zostało odrzuconych w komentarzu do Planu, jednak część z nich zaowocowała ważnymi dodatkami lub poprawkami w Planie. Poszerzono np. teren objęty Planem przez włączenie pasma morskiego. Zgodnie z uwagami nadesłanymi przez reprezentantów władz sąsiadujących gmin zdecydowano też, że konkretne wnioski dotyczące rozbudowy elektrowni wiatrowych w pobliżu granic gminy będą rozpatrywane w porozumieniu z sąsiadującą gminą. Inna opinia, często powtarzana przez mieszkańców, która znalazła odzwierciedlenie w dokumencie, to zastrzeżenie, że należy tak skoordynować wydawanie pozwoleń na budowę, aby uniknąć „efektu okrążenia” terenów zabudowanych przez wiatraki. W efekcie tej serii konsultacji i nadesłanych opinii na tyle znacząco zrewidowano Plan, że zdecydowano o jego ponownym, już czwartym wyłożeniu na przełomie 2010 i 2011 roku. Podczas tych konsultacji zebrano 350 opinii. Tym razem nie wprowadzono jednak poważniejszych zmian w Planie i ostatecznie został on przyjęty przez sejmik gminy Kristianstad we wrześniu 2011 roku.

Rola lokalnej prasy

Poczynając od zakończenia pierwszej serii konsultacji aż do dzisiaj ważnym forum wymiany myśli i aktywizacji obywateli w kwestii Planu Rozbudowy Elektrowni Wiatrowych była lokalna gazeta „Kristianstadsbladet” (głównie dział listów do redakcji). Stała się ona forum żywej dyskusji na temat planów budowy elektrowni wiatrowych, zalet i wad produkcji tego typu energii. Sam fakt prowadzenia dyskusji na temat aktualnych decyzji politycznych na łamach lokalnej gazety nie jest niczym szczególnym, jednak w przypadku dyskusji o elektrowniach wiatrowych w Kristianstad uwagę zwraca skala zaangażowania obywateli. Poczynając od 2009 roku, co tydzień publikowano kilka wypowiedzi, okresowo pojawiały się one nawet codziennie. Na łamach gazety publikowano wiele głosów sprzeciwu, ale też poparcia dla samej idei energii wiatrowej. Na tych samych zasadach, tj. zamieszczając krótsze lub dłuższe wypowiedzi (maksymalnie 3000 znaków) w dziale listów do redakcji, pisali pojedynczy obywatele, zrzeszenia lokalne, dziennikarze, politycy różnych opcji⁶, urzędnicy gminni prowadzący projekt oraz producenci energii wiatrowej. Niektórzy nadsyłali listy wielokrotnie, odpowiadając na poprzednie wypowiedzi. Komentarze dotyczyły prawie wyłącznie danych na temat zagrożeń lub korzyści wypływających z pozyskania energii wiatrowej, a nie samego procesu podjęcia decyzji czy przeprowadzenia konsultacji.

Harmonogram