Konsultacje krajowych programów ochrony foki szarej i morświna
Rok realizacji: 2011 - 2012Dużo tu dowodów. Pierwszy na to, że nawet w sytuacji zaognionego konfliktu możliwe jest porozumienie i wypracowanie pewnych rozwiązań. Kolejny pokazuje, że koordynatorem procesu partycypacyjnego niekoniecznie musi być fachowiec w danej dziedzinie – kompetencje w zakresie mediacji i konsultacji społecznych są tu ważniejsze od wiedzy eksperckiej.
Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Opracowanie i konsultacja projektów krajowych programów ochrony foki szarej i morświna |
| Miejsce/czas | Sopot, październik 2011 – listopad 2012 |
| Narzędzia | Spotkania konsultacyjne |
| Kontakt | Anna Dębicka (WWF Polska) tel. +48 502 447 734, e-mail: anka.debicka@gmail.com Agata Gójska (Mediatorzy.pl) tel. +48 602 537 017, e-mail: a.gojska@mediatorzy.pl |
2. Kontekst
Opracowanie i konsultacja krajowych programów ochrony morświna i foki szarej to jeden z elementów realizowanego przez Fundację WWF Polska projektu „Wsparcie restytucji i ochrony ssaków bałtyckich w Polsce”.
Czteroletni projekt współfinansowany był przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i środowisko”. Realizatorzy postawili przed sobą trzy cele szczegółowe: (1) ochronę ssaków bałtyckich przed zagrożeniami antropogenicznymi, (2) stworzenie projektów krajowych programów ich ochrony oraz (3) wzmocnienie populacji fok osobnikami urodzonymi i rehabilitowanymi w Ośrodku Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu Gdańskiego. Poniżej szczegółowo opisujemy realizację drugiego z tych celów.
Przepisy Unii Europejskiej obligują państwa członkowskie do opracowania programów ochrony gatunków chronionych. Odpowiedzialna za to zadanie Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska nie podjęła jednak kroków w kierunku przygotowania programów ochrony foki szarej i morświna aż do 2009 roku. W związku z tym Fundacja WWF Polska sama wystąpiła z inicjatywą opracowania tych dokumentów.
– To jest projekt obywatelski, czyli w jakimś sensie organizacja pozarządowa wyręcza administrację publiczną – wyjaśnia Agata Gójska z firmy Mediatorzy.pl.
Kwestia ochrony ssaków bałtyckich to złożony problem, w obszarze którego ścierają się różne grupy interesów. Dwie podstawowe strony konfliktu można scharakteryzować ogólnie jako środowisko przyrodnicze oraz „rybackie”. Pierwsze z nich działa na rzecz zagwarantowania dobrostanu populacji foki szarej i morświna w Bałtyku poprzez zapewnienie tym gatunkom warunków bezpiecznej egzystencji. Przedstawiciele drugiego środowiska to przede wszystkim osoby zatrudnione w przemyśle rybołówczym i ich reprezentanci. Dla nich ssaki bałtyckie są problemem: foki zjadają ryby z sieci rybaków i niszczą ich sprzęt. Natomiast ochrona morświnów, w zasadzie niewidywanych przez rybaków, postrzegana jest przez nich jako zbędna inwestycja publiczna.
Należy wyraźnie zaznaczyć szczególny kontekst omawianego procesu. Przypadek opracowania programów ochrony ssaków bałtyckich stanowi bowiem klasyczny przykład pracy z konfliktem. Kluczowi interesariusze, którzy ostatecznie wzięli udział we wspólnych konsultacjach, jeszcze przed ich rozpoczęciem stali po dwóch stronach barykady. Ze względu na taki stan rzeczy WWF Polska zdecydowała się sięgnąć po metody partycypacyjne, aby każda ze stron mogła przedstawić swoje argumenty i propozycje do projektów dokumentów.
– Nie podchodziliśmy do tego jak do typowych konsultacji społecznych. Zakładaliśmy, że będzie to raczej coś w rodzaju mediacji. Założyliśmy, że pracujemy z konfliktem, i to raczej zaognionym, a nie uśpionym – opowiada Agata Gójska.
Do przeprowadzenia całego procesu zdecydowano się zaangażować zewnętrznego wykonawcę. Decyzja ta umotywowana była chęcią zachowania przejrzystości i obiektywności całego procesu. Poprowadzenie konsultacji przez WWF Polska – organizację reprezentującą określone interesy – spotkałoby się zapewne ze sprzeciwem i oskarżeniami o stronniczość. Do wyłonienia wykonawcy zastosowano zatem rzadko spotykaną procedurę przetargu z negocjacjami. Forma ta zakłada ustalenie ramowej specyfikacji warunków wykonania zadania w pierwszym etapie konkursowym. Następnie szczegóły są precyzowane w indywidualnych negocjacjach z potencjalnymi realizatorami. W tym przypadku jednak nie było takiej potrzeby, ponieważ na ogłoszenie o przetargu odpowiedział tylko jeden podmiot – firma mediacyjna Mediatorzy.pl, która ostatecznie została wynajęta do przeprowadzenia procesu konsultacyjnego.
3. Cele
Celem konsultacji było przygotowanie materiałów i pozyskanie wiedzy potrzebnych do opracowania dwóch dokumentów: projektu programu ochrony foki szarej i projektu programu ochrony morświna. Organizatorom całego procesu szczególnie zależało na włączeniu w prace możliwie szerokiej grupy interesariuszy, wśród których miały znaleźć się osoby na co dzień korzystające z zasobów Morza Bałtyckiego, mające praktyczną wiedzę na ten temat i zainteresowane dobrostanem polskiego morza.
4. Działania
Obok mediatorów kluczową rolę pełnili eksperci. Do ich grona zaproszono zarówno osoby zajmujące się ochroną środowiska, jak i rybołówstwem. Jednocześnie na każdym etapie procesu firma Mediatorzy.pl była otwarta na włączanie do prac innych specjalistów, których obecność uczestnicy konsultacji uznali za potrzebną.
Przygotowania
Zespół rozpoczął pracę od przeanalizowania polskich i międzynarodowych dokumentów dotyczących prawnych aspektów oraz strategii ochrony ssaków morskich i ewentualnych konfliktów z tym związanych. W porozumieniu z WWF Polska opracowano listę potencjalnych interesariuszy, którzy mieli zostać zaproszeni na spotkania konsultacyjne. Przed pierwszym zebraniem plenarnym Mediatorzy.pl spotkali się również z kluczowymi podmiotami – przede wszystkim instytucjami zajmującymi się gospodarką i przyrodą bałtycką – które wprowadzono w założenia i cele projektu.
Podczas tych wstępnych spotkań istotne było także uzyskanie informacji zwrotnej – zebrano sugestie dotyczące przebiegu i kluczowych aspektów projektu, a także pozyskano informacje o innych osobach lub grupach, których włączenie w prace byłoby istotne. Pomogło to w płynnym rozpoczęciu prac konsultacyjnych – wszyscy byli mniej lub bardziej wprowadzeni w temat.
Informowanie
Dla Mediatorów.pl jako organizatorów całego przedsięwzięcia istotna była przejrzysta polityka informacyjna. Powstała strona internetowa (www.baltyk.mediatorzy.pl), na której zamieszczono informacje na temat projektu, w tym relacje ze spotkań i aktualności oraz – co jest ewenementem w tego typu konsultacjach – transkrypcje z każdego warsztatu. Założono, że omawiana kwestia budzi zbyt wiele kontrowersji, dlatego ograniczenie się do protokołów czy podsumowań mogłoby rodzić ryzyko nieuprawnionych skrótów istotnych treści. Dzięki pełnemu dostępowi do informacji nieobecni mogli na bieżąco śledzić przebieg prac. Obecnie (czerwiec 2013 r.) strona działa nadal i służy jako archiwum projektu.
Wszyscy interesariusze spotkali się po raz pierwszy w Instytucie Oceanologii Polskiej Akademii Nauk w Sopocie 12 stycznia 2012 r. Zaproszono blisko 400 osób z 200 różnych instytucji i organizacji. W spotkaniu wzięło udział 76 osób.
NARZEDZIE: SPOTKANIA KONSULTACYJNE
Zarówno pierwsze spotkanie plenarne, jak i kolejne prace w grupach roboczych przebiegały w oparciu o ten sam schemat. Zebranie rozpoczynało się od prezentacji i wykładów dotyczących omawianego zagadnienia, w których eksperci naświetlali poszczególne jego aspekty. Co ważne, każda z osób biorących udział w pracach miała możliwość zgłoszenia propozycji wystąpienia, która zawsze były akceptowana.
Na pierwszym spotkaniu plenarnym przedstawiono harmonogram całego procesu, założenia projektu oraz jego cele. Następnie uczestnicy przeszli do ogólnego zarysowania omawianego problemu. Prezentacje dotyczyły m.in. wytycznych w zakresie projektowania programów ochrony, podstawowych informacji na temat foki szarej i morświna oraz problemu szkód wyrządzanych przez ssaki morskie w przemyśle rybołówczym.
Po części wykładowej dyskutowano na temat przedstawionych informacji i wypracowywano ustalenia, które miały być zawarte w projektach programów ochrony. Taka metoda uzasadniona była dużym zróżnicowaniem wiedzy poszczególnych interesariuszy. Na tym etapie istotne było przede wszystkim „wyrównanie szans”.
– Zakładaliśmy, że procedura będzie miała mniej „fajerwerków”, czyli ciekawszych lub bardziej atrakcyjnych technik animowania grupy, ale ze względu na znaczne dysproporcje posiadanej wiedzy, kluczowe było zbudowanie tej wspólnej bazy – wyjaśnia Agata Gójska.
Każde spotkanie moderowane było przez jednego do trzech specjalistów z firmy Mediatorzy.pl. Zjazdy były najczęściej dwudniowe, co pozwalało na wyczerpującą dyskusję, która nierzadko trwała do późnych godzin wieczornych.
Po pierwszym spotkaniu plenarnym wspólnie z uczestnikami stworzono cztery grupy tematyczne, które spotykały się w okresie między lutym a kwietniem 2012 r. Pracowano nad obszarami: (1) „Interakcje z rybołówstwem” (dwa spotkania); (2) „Zakłócenia, hałas, zanieczyszczenia” (dwa spotkania); (3) „Monitoring gatunków i badania naukowe” (jedno spotkanie); (4) „Informacja i komunikacja społeczna” (jedno spotkanie). Wszyscy zainteresowani mieli możliwość uczestniczenia w każdym warsztacie – zadbano o to, aby spotkania nie pokrywały się czasowo. Frekwencja wahała się od kilkunastu (rzadko) do kilkudziesięciu osób (przeważnie). Ponadto, w odpowiedzi na zapotrzebowanie zgłaszane przez uczestników spotkań konsultacyjnych, zorganizowano dodatkowe cztery spotkania, aby uzupełnić wiedzę i przedyskutować specjalistyczne zagadnienia, np. uwarunkowania prawne związane ze statusem obszaru Natura 2000.
Na bazie wiedzy wypracowanej podczas spotkań zespół projektowy opracował wstępną wersję programów ochrony, która została opublikowana na stronie internetowej w sierpniu 2012 r. Jednocześnie zwrócono się do wszystkich interesariuszy (tj. zarówno do tych osób, które brały udział w grupach roboczych, jak i pozostałych zainteresowanych) z prośbą o wnoszenie uwag i propozycji poprawek do projektów. Do tego celu na stronie internetowej udostępniono formularz konsultacyjny, który wypełniło 14 instytucji. Formularz miał służyć uproszczeniu procedury poprzez sprawniejszą kategoryzację zgłaszanych wniosków i uwag.
Część podmiotów zgłosiła swoje uwagi drogą listowną, a niektóre – obydwoma drogami. Okazją do przedyskutowania pierwszych wersji programów było drugie spotkanie plenarne, które odbyło się we wrześniu 2012 r. Miesiąc po przeanalizowaniu uwag opublikowano drugą wersję, którą ponownie poddano konsultacjom pisemnym oraz indywidualnym (na bezpośrednich spotkaniach z niektórymi organizacjami i instytucjami biorącymi udział w pracach, m.in. z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Łącznie wpłynęło 56 uwag do projektu programu ochrony foki szarej i 40 uwag do projektu programu ochrony morświna, zgłoszonych przez 24 podmioty (instytucje i organizacje). Większość z propozycji została uwzględniona. Odrzucenie uwagi było najczęściej uzasadniane jej niezgodnością z uwarunkowaniami prawnymi bądź charakterem dokumentu (np. postulaty pogłębionych analiz w zakresie rybołówstwa). W razie wątpliwości formułowano zgłoszone uwagi jako obszary wymagające dokładniejszego zbadania i wypracowania rekomendacji. Wszystkie propozycje wraz z odpowiedziami zestawiono w tabelę i opublikowano na stronie internetowej.
Ostateczna wersja dokumentu została opublikowana na stronie internetowej projektu 18 grudnia 2012 r. W lutym następnego roku ostateczna wersja programów ochrony została złożona przez WWF Polska do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska – organu odpowiedzialnego za formalizację wytycznych w zakresie ochrony gatunków.
Harmonogram
| Sierpień 2011 – styczeń 2012 | Przygotowanie merytoryczne zespołu projektowego oraz spotkania z instytucjami zajmującymi się gospodarką i przyrodą Bałtyku |
| 12 stycznia 2012 | Pierwsze spotkanie plenarne |
| Styczeń 2012 – maj 2012 | Praca w grupach roboczych |
| 23 sierpnia 2012 | Publikacja pierwszej wersji projektów programów ochrony |
| Sierpień 2012 – październik 2012 | Konsultacje pierwszej wersji projektów programów ochrony |
| 20 września 2012 | Drugie spotkanie plenarne – dyskusja nad zgłoszonymi uwagami |
| 31 października 2012 | Publikacja drugiej wersji projektów programów ochrony |
| Październik 2012 – grudzień 2012 | Konsultacje drugiej wersji projektów programów ochrony |
| 18 grudnia 2012 | Recenzje zagranicznych ekspertów i publikacja ostatecznej wersji projektów programów ochrony |
5. Rezultaty
W wyniku przeprowadzonego procesu konsultacyjnego i prac ekspertów powstały dwa programy: ochrony foki szarej i ochrony morświna. Mocną stroną całego procesu było zaangażowanie wszystkich kluczowych interesariuszy w prace nad dokumentami. W spotkaniach konsultacyjnych i indywidualnych łącznie wzięło udział 50 organizacji – począwszy od stowarzyszeń zajmujących się ochroną przyrody, przez instytucje naukowe i administrację publiczną, aż po reprezentantów środowiska rybackiego. Dzięki temu powstał dokument, który obejmuje szerokie spektrum problemów i uwzględnia różne perspektywy. Zdaniem Agaty Gójskiej udało się stworzyć dokument, który jest bardzo kompleksowy. Zdecydowanie wykracza on poza oczekiwania ekspertów z jednej strony czy też przyrodników z drugiej.
Realizatorzy dbali o zachowanie odpowiedniej równowagi w zespole ekspertów – kiedy np. jedna z instytucji naukowych zajmujących się kwestiami rybołówstwa wycofała się z recenzji programów, w jej miejsce zaangażowano badaczkę ze Szwecji zajmującą się naukowo tymi zagadnieniami.
Pomimo zastrzeżeń zgłaszanych do ostatecznego kształtu dokumentów (zob. „Problemy/Wyzwania”) interesariusze byli zadowoleni z dyskusji prowadzonych podczas spotkań.
Również pracę organizatorów oceniali bardzo pozytywnie – szczególnie gdy porównywali ją z innymi konsultacjami organizowanymi przez organy państwowe, mającymi często czysto fasadowy charakter.
6. Problemy/wyzwania
Podstawowym problemem, którego nie udało się ostatecznie rozwiązać, był konflikt społeczny środowisk zaangażowanych w działalność na obszarze Morza Bałtyckiego. Problem ten jest w znacznej mierze uwarunkowany charakterem dylematów powstających wokół ochrony przyrody, a zwłaszcza obszarów morskich. To właśnie tutaj kontrowersje wynikające z ograniczonych zasobów, wielość i często niedająca się pogodzić rozbieżność interesów oraz deficyty wiedzy sprawiają, że przyjęte rozwiązania rzadko uznawane są za optymalne. Pomimo żmudnych prac i wyczerpujących dyskusji inicjowanych podczas spotkań konsultacyjnych kompromis wokół ostatecznego kształtu programów ochrony ssaków bałtyckich nie został osiągnięty, a interesariusze podawali w wątpliwość część zawartych w nim zapisów.
– Ten program jest konsensusem osiągniętym przez wiele stron. Nic więc dziwnego, że w tej chwili nikt nie jest usatysfakcjonowany w 100 procentach – komentuje tę sytuację Anna Dębicka, reprezentująca organizację WWF Polska.
Dodatkową barierą były rozbieżne wizje samego charakteru opracowywanych dokumentów. Podczas gdy z założenia miał być on wyłącznie strategią ochrony gatunków ssaków bałtyckich, niektórzy z interesariuszy mieli nadzieje na stworzenie szerokiej strategii gospodarowania Morzem Bałtyckim, która będzie uwzględniała więcej istotnych – ich zdaniem – uwarunkowań.
– Dla części interesariuszy samo określenie partycypacja, a wiec współdecydowanie, dawało pewne nadzieje. Sądzili, że uda się stworzyć bardziej kompleksowy dokument strategiczny, który uwzględnia różne problemy, nie tylko kwestie ochrony gatunków – tłumaczy Agata Gójska.
Problemem, który miał duży wpływ na sceptyczną recepcję obu dokumentów, był niedostateczny zasób dostępnej wiedzy. Zagadnienia związane z egzystencją foki szarej i morświna w Bałtyku to jak dotychczas stosunkowo słabo rozpoznane obszary w świecie nauki. Często brakowało zatem twardych danych, na których można by było oprzeć dyskusję, co nieuchronnie kierowało ją na utarte koleiny dawnych konfliktów i sporów.
– Nie mając tych rzetelnych podstaw, próbowaliśmy rozwiązać problem, który nie jest do końca zdefiniowany. To się nie udało – mówi Anna Dębicka.
Zarzut ten był również często podnoszony przez samych uczestników konsultacji. W obliczu niewielkiej wiedzy dostępnej na temat ochrony ssaków morskich w Bałtyku każdy ekspert postrzegany był jako zaangażowany po którejś ze stron.
– Nie ma ekspertów, którzy mogliby być uważani za neutralnych. Wszyscy zabierający głos eksperci są również interesariuszami – dodaje Agata Gójska.
Wydaje się, że możliwym powodem odrzucenia przygotowanych projektów programów ochrony ssaków bałtyckich mógł być również zastygnięty układ sił wśród osób i instytucji zaangażowanych w gospodarowanie Morzem Bałtyckim.
Obecnie trwają kolejne konsultacje dotyczące tematyki ochrony przyrody na obszarach polskiego wybrzeża, które będą podstawą do przygotowania bardziej wiążących prawnie dokumentów. Pójście na kompromis przy okazji opracowania programów ochrony foki szarej i morświna mogło być postrzegane przez uczestników spotkań jako oznaka słabości, co – ich zdaniem – skutkowałoby gorszą pozycją wyjściową w kolejnych negocjacjach. Dlatego też – według organizatorów konsultacji – podejście niektórych zakładało, że priorytetem jest to, aby „nic nie stracić”. W takiej sytuacji niestety nie ma mowy o nastawieniu na wypracowanie konsensusu.
Barierą w całym procesie był również czas, którym dysponował realizator. Pierwotnym zamierzeniem Mediatorów.pl było maksymalne wydłużenie okresu między opublikowaniem pierwszej wersji programów a przyjęciem ich w ostatecznym kształcie. W tym czasie planowano pracę w grupach tematycznych na tych samych zasadach, co na pierwszym etapie projektu, tyle że już nad wstępnym tekstem. Do braku akceptacji pierwszej wersji programów ochrony przyczynił się również brak możliwości pracy nad gotowym dokumentem. Zdaniem Agaty Gójskiej:
– Wszystkie dane, które znalazły się w dokumencie końcowym, były dyskutowane w trakcie spotkań, znajdowały się także w prezentacjach i w protokołach. Jednak kiedy w finalnym dokumencie nadano im ostateczny kształt, ludzie nie poznali swoich tekstów przełożonych na formalny język programu ochrony.
7. Rekomendacje
Czynnikiem, który znacznie usprawnił pracę nad przygotowaniem projektów programów ochrony ssaków morskich, była duża elastyczność obu stron – zleceniodawcy i organizatora. Zastosowanie formy przetargu z negocjacjami dało dużą swobodę w kształtowaniu całego procesu i umożliwiło wprowadzanie zmian ad hoc.
– Kiedy ktoś o coś prosił, to firma Mediatorzy.pl mogła to obiecać. Byliśmy elastyczni w tym sensie, że nie ograniczaliśmy np. czasu trwania spotkań. I dyskutowaliśmy czasem od 8 do 21, do skutku, jeżeli była taka potrzeba – wspomina Anna Dębicka.
Należy przy tym zaznaczyć, że takie rozwiązanie było możliwe dzięki bardzo dobrej współpracy pomiędzy WWF Polska a firmą Mediatorzy.pl, opierającą się na partnerstwie i wzajemnym zaufaniu. Ponadto za mocne strony omawianego przypadku należy również uznać poruszane już aspekty: rozbudowaną politykę informacyjną oraz troskę o zachowanie równowagi sił w zespole projektowym w celu zagwarantowania bezstronności procesu. Takie podejście sprawiło, że w obliczu trudnej i napiętej sytuacji udało się stworzyć bazę do dalszych działań w zakresie ochrony ssaków morskich w Morzu Bałtyckim.
Tekst: Tomasz Piątek
Tekst powstał na podstawie wywiadów przeprowadzonych w czerwcu 2013 r.
