Konsultacje metodą sądu obywatelskiego w Poznaniu
Rok realizacji: 2011Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Sąd obywatelski w sprawie ruchu drogowego na ulicy Umultowskiej w Poznaniu |
| Miejsce/czas | Poznań, październik–grudzień 2011 |
| Narzędzia | Sąd obywatelski |
| Kontakt | Maciej Milewicz, Biuro Dialogu Społecznego Miasta Poznania, e-mail: maciej_milewicz(at)um.poznan.pl |
2. Kontekst
Jezdnia dla grup interesów
Ulica Umultowska mieści się w północnej części Poznania, w pobliżu cennych przyrodniczo terenów zielonych zwanych Stawami Umultowskimi, które stanowią obszar rekreacyjny dla okolicznych mieszkańców. Częściowo biegnie przez obszar miejski, częściowo zaś przez tereny należące do Uniwersytetu Adama Mickiewicza i kampus uniwersytecki. Jednocześnie jest ona jedną z głównych ulic dojazdowych dla osiedla Różany Potok, służy też mieszkańcom osiedli sąsiadujących. Taka sytuacja sprawia, że losy ulicy Umultowskiej są tak ważną kwestią dla różnych grup interesów.
Kontrowersja
Podczas przeprowadzania konsultacji miejscowego planu zagospodarowania tych terenów wyraźnie wyodrębniły się dwa przeciwstawne stronnictwa. Jedna z grup optowała za zamknięciem ulicy Umultowskiej dla ruchu pojazdów ze względu na bliskość obszarów zielonych i rekreacyjnych. Druga chciała, by pozostawić ulicę przejezdną, a także by utwardzić ją i przystosować do zwiększającego się ruchu (w planach był rozwój osiedla i kampusu). Przedstawiciele każdej z grup nierzadko emocjonalnie wyrażali swoje opinie podczas pierwszych konsultacji społecznych dotyczących planu zagospodarowania tego obszaru. Obie strony organizowały też akcje protestacyjne oraz wysyłały listy do urzędu miasta i prezydenta.
Pracownicy Biura Kształtowania Relacji Społecznych Urzędu Miasta Poznania (obecnie Oddział Dialogu Społecznego działający w Biurze Prezydenta) zaczęli więc szukać takiej formy dalszych konsultacji, która ułatwiłaby rozstrzygnięcie sporu. Jednak na tym etapie nikt nie umiał znaleźć kompromisowego rozwiązania.
Urzędnik sięga po nowe narzędzie
Magistrat zdecydował się na wykorzystanie nowego narzędzia: sądu obywatelskiego. Maciej Milewicz, pracownik Biura Kształtowania Relacji Społecznych Urzędu Miasta Poznania (BKRS), zaczerpnął informacje o tej metodzie z publikacji Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych Udział obywateli w tworzeniu polityk lokalnych – wybór dobrych praktyk zagranicznych. Władze miasta uznały sąd obywatelski za narzędzie adekwatne do rozstrzygnięcia tego typu konfliktu, jak również skuteczne w zwiększaniu świadomości poszczególnych jego stron na temat różnych aspektów każdego z możliwych rozwiązań. Model konsultacji w formie sądu obywatelskiego zmodyfikowano tak, by mieścił się w wyznaczonych ramach czasowych i finansowych i był jak najlepiej dopasowany do rozpoczętego już procesu.
3. Cele
Budowanie akceptacji: magistrat słucha i wzbogaca wiedzę mieszkańców
Celem poznańskiego sądu obywatelskiego było dokładne poznanie poszczególnych punktów widzenia w sprawie zagospodarowania ulicy Umultowskiej i analiza argumentów każdej ze stron. Zgodnie z założeniami konsultacji werdykt sądu nie był wiążący – władze miasta mogły wpisać inne rozwiązanie do planu zagospodarowania. Jednak zgodnie z deklaracjami decydentów wyniki miały zostać wzięte pod uwagę.
Organizatorom zależało też na zwiększeniu świadomości uczestników procesu co do argumentów za każdym z rozwiązań i ograniczeń z nimi związanych. Dzięki takiemu pogłębieniu wiedzy oraz dzięki przejrzystości procesu starano się osiągnąć jak największą akceptację dla wybranego rozwiązania.
4. Działania
Zidentyfikować strony i zaprosić do udziału
Przygotowanie do przeprowadzenia sądu obywatelskiego urzędnicy rozpoczęli od identyfikacji stron sporu. Za najbardziej zaangażowane uznali te osoby, które wcześniej wypowiadały się podczas spotkań lub pisały wnioski, skargi czy listy do urzędu. W pierwszej kolejności to właśnie do nich skierowano zaproszenie do przygotowania prezentacji wyjaśniającej postulowane rozwiązania i przekonującej do ich przyjęcia. Podobną propozycję przekazano przedstawicielom najbardziej zaangażowanych instytucji: Uniwersytetu Adama Mickiewicza (jako właściciela części terenów, przez które przebiega ulica), rady osiedla Umultowo oraz Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody „Salamandra” (zaangażowanego w sprawy ochrony okolicznych terenów).
Przekonać do narzędzia: rozwiać obawy i wątpliwości
Zwolennicy utrzymania ruchu drogowego od razu zgodzili się na przystąpienie do procedury sądu obywatelskiego, natomiast zwolennicy zamknięcia ulicy odmówili udziału na przedstawionych przez urząd zasadach. Do głosu doszły obawy i brak zaufania. Już sama nazwa metody – „sąd” – budziła lęk przed prokurowaniem arbitralnych decyzji. Nasilały się emocje. Do urzędu miasta wpływały zapytania i oskarżenia o stronniczość, spowodowane obawami, że jakiekolwiek odstępstwa od klasycznej procedury sądu obywatelskiego będą miały niekorzystny wpływ na wynik konsultacji. Niezależną moderatorkę, Elżbietę Olędzką-Koprowską z Pracowni O.K.E.J, zatrudnioną przez miasto dla zachowania bezstronności procesu, podejrzewano o zamiar stronniczego doboru ławników. Urzędnicy Biura Kształtowania Relacji Społecznych odpowiadali oficjalnie na wszystkie zarzuty, merytorycznie uzasadniając wszystkie swoje decyzje. Dobór ławników został zlecony zewnętrznej firmie niezaangażowanej w proces. Ponadto informacja o tym, że druga strona jest zdecydowana przystąpić do procesu, została upubliczniona. Dopiero po podjęciu wszystkich tych działań druga strona zgodziła się na udział w sądzie obywatelskim.
Bezstronni, starannie dobrani ławnicy
Ławnicy, którzy mieli wysłuchać stron i podjąć decyzję, zostali wybrani spośród mieszkańców innych dzielnic Poznania. Dobierając ławę przysięgłych, starano się zachować strukturę demograficzną miasta, czyli na przykład uwzględniano takie same proporcje kobiet i mężczyzn, jakie występują wśród populacji poznaniaków. Brano też pod uwagę proporcje wiekowe, wykształcenie i tym podobne dane – by ława przysięgłych jak najlepiej reprezentowała punkty widzenia wszystkich mieszkańców. W tak wyznaczonych ramach losowano nazwiska uczestników. Każdy z ławników otrzymał wynagrodzenie jako rekompensatę za poświęcenie swojego czasu na udział w sądzie obywatelskim. Było ono na tyle niewielkie, by mieć pewność, że ławnicy nie kierowali się tylko motywacją finansową. By zwiększyć szansę pozyskania ławników, zadecydowano też, że każdy z nich będzie zaangażowany w proces wyłącznie w dniu sądu przez około trzy, cztery godziny przebiegu procesu. Wcześniej obowiązkiem ławnika było przeczytanie nadesłanych przez urząd materiałów, pominięto zaś etap wizji lokalnej. Pomimo to kilkoro z ławników z własnej inicjatywy udało się wcześniej na ulicę Umultowską, by dokładnie poznać teren, którego dotyczyła rozprawa.
Materiały dla ławników
Biuro Kształtowania Relacji Społecznych wraz z moderatorką przygotowało materiały informacyjne dla ławników po to, by przystępując do procesu, znali już sytuację i w trakcie przebiegu rozprawy skupili się na argumentacji stron. Materiały opisywały teren i warianty dalszego postępowania z ulicą Umultowską, bez żadnych argumentów za którymkolwiek z nich lub określania preferencji urzędu. Na tym etapie głównym zadaniem moderatorki i urzędników było zadbanie o to, by tekst informacyjny dla ławników był zwięzły i jak najbardziej obiektywny i neutralny. Usuwano wszystkie określenia wartościujące, które mogłyby zaburzyć obiektywność osądu ławników. Przedstawiono wyłącznie fakty i uwarunkowania, które urząd i strony uznali za ważne dla procesu. Materiały zostały rozesłane do ławników dopiero po uzyskaniu akceptacji od każdej ze stron sporu.
Przygotowania do debaty
W tym samym czasie zwolennicy i przeciwnicy zamknięcia ulicy Umultowskiej dla ruchu przygotowywali się do wystąpień podczas obrad sądu. Dołożono starań, by wystąpienia były wyważone – każda ze stron była reprezentowana przez dwa głosy (mieszkańców i instytucje), każda otrzymała również tyle samo czasu na wystąpienie. W przypadku nieformalnych grup mieszkańców o treści i formie wystąpienia decydował lider grupy, wyłoniony wśród aktywnych wcześniej osób. Biuro Dialogu Społecznego informowało duże grono zainteresowanych, a wszystkich chętnych do wypowiedzenia się po którejś ze stron odsyłano do lidera danego stronnictwa. Jako reprezentantów instytucjonalnych zaproszono właścicieli terenu, czyli Uniwersytet Adama Mickiewicza oraz radę osiedla Umultowo, sąsiadującego z ulicą. Jako przeciwwaga wystąpił natomiast przedstawiciel Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody „Salamandra”, które wielokrotnie wcześniej angażowało się w sprawy okolicznych obszarów.
Kampania informacyjna
Poza akcją zapraszania do procesu obejmującą zaproszenia imienne skierowane do wszystkich tych, którzy wyrażali zainteresowanie tematem na wcześniejszych etapach konsultacji, do rady osiedla i władz uniwersyteckich w celu dalszego rozpowszechniania, postarano się także o to, by planowany sąd obywatelski uzyskał rozgłos w mediach. Z pomocą prasy, radia i telewizji oraz internetu informowano o debacie i zapraszano zainteresowanych poznaniaków do wzięcia w niej udziału. Niektórzy zgłaszali chęć wystąpienia tuż przed samym wydarzeniem. Takie osoby były zapraszane na widownię jako obserwatorzy procesu.
NARZĘDZIE: sąd obywatelski
13 grudnia 2012 r. w Sali Sesyjnej w Urzędzie Miasta Poznania odbyła się oficjalna sesja sądu obywatelskiego, otwarta dla mediów i wszystkich zainteresowanych. Spotkanie zorganizowano w godzinach popołudniowych, tak by osoby pracujące mogły dotrzeć na czas. W spotkaniu wzięli udział prezydent miasta Ryszard Grobelny oraz architekci i urbaniści miejscy, reprezentujący interesy miasta. Po oficjalnym powitaniu uczestników i przedstawieniu zasad procesu, architekci Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wprowadzili zebranych w tematykę, prezentując możliwe warianty dalszych losów ulicy Umultowskiej. Ich prezentacja powstała przy współpracy z Biurem Kształtowania Relacji Społecznych i z osobą moderującą, by zapewnić atrakcyjność, zwięzłość i zrozumiałość wystąpienia. Następnie głos oddano stronom. Prezentacje grup miały bardzo różnorodny charakter. Starano się jak najskuteczniej wyłożyć swoje argumenty. Reprezentanci uniwersytetu powoływali się na historię tego obszaru, a przedstawiciele „Salamandry” pokazali prezentację symulującą widok ulicy Umultowskiej po przekształceniu jej w pełnoprawną drogę. Emocjonalny charakter prezentacji miał duży wpływ na ławników.
Po zakończeniu prezentacji ławnicy mieli okazję, by zadać pytania wszystkim zebranym. Czas na wyważenie własnych opinii i argumentów otrzymały również osoby zebrane na widowni (każdy chętny mógł wypowiedzieć się tylko raz). Podczas całego procesu moderatorka pilnowała organizacji i czasu; dbała także o to, by wszystkie wypowiedzi z widowni były merytoryczne i dotyczyły tematu debaty. Nie pozwalała również na narastanie silnych emocji i konfliktów wśród debatujących.
Po zakończeniu debaty ławnicy udali się do oddzielnego pomieszczenia, gdzie mogli rozważyć wszystkie argumenty i zadecydować o przyszłości ulicy Umultowskiej. Już na tym etapie widać było pozytywne efekty procesu – przedstawiciele przeciwstawnych stron swobodnie dyskutowali ze sobą w przyjaznej atmosferze, porzucając retorykę konfliktu dominującą podczas poprzednich spotkań.
Gdy po kilkudziesięciu minutach obrad ławnicy ogłosili werdykt, rekomendując zamknięcie ulicy Umultowskiej dla ruchu, reakcja wszystkich zebranych była stosunkowo spokojna, co jest najlepszym dowodem na sukces, jaki odniosła debata.
5. Rezultaty
Obecnie, ze względu na długotrwałą procedurę modyfikacji, zatwierdzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania, plan dotyczący ulicy Umultowskiej nie jest jeszcze dokumentem oficjalnie obowiązującym. Jednak decyzja podjęta przez ławników została już zaakceptowana przez prezydenta Poznania i bez zastrzeżeń naniesiona na plan tworzony w Miejskiej Pracowni Urbanistycznej.
Ponadto konsultacje w formie sądu obywatelskiego przyczyniły się do lepszego zrozumienia różnorodnych stanowisk przez każdą ze stron sporu oraz znacząco zwiększyły akceptację dla rozstrzygającej decyzji.
6. Problemy/wyzwania
- Brak zaufania do urzędników i do sprawiedliwości procesu konsultacji
Wśród przedstawicieli danej społeczności często panuje przekonanie, że nie mają szans wpływać na decyzje władz. Podejrzewają (i często mają rację), że konsultacje mają na celu wyłącznie legitymizację decyzji, która została wcześniej podjęta przez urzędników. Dodatkowo czasami potencjalni uczestnicy boją się, że nie będą w stanie poradzić sobie z wyzwaniami procesu partycypacji. Wycofanie się i wyrażanie obaw wydaje się znacznie łatwiejszym i bezpieczniejszym wyjściem niż zaangażowanie. Wyzwaniem jest zatem zachowanie całkowitej przejrzystości procedury i bezstronności procesu oraz wyjaśnianie wszelkich pojawiających się wątpliwości czy obaw, by zachęcić społeczność do udziału w konsultacjach. - Dobór ławników, którzy zostaną zaakceptowani jako bezstronna grupa
Mieszkańcy mieli wątpliwości do obiektywnego doboru ławników. Istotne więc było, by dobór ławników przeprowadzany był przez osoby całkowicie niezaangażowane w spór, a jednocześnie posiadające podobne doświadczenia przy badaniach społecznych. Dzięki jasnej procedurze popartej referencjami firmy badawczej udało się wyłonić grupę ławników, w której reprezentowane były różne grupy społeczne obecne wśród mieszkańców Poznania. Biorąc pod uwagę wiek, płeć, wykształcenie, status socjoekonomiczny i inne czynniki starano się stworzyć grupę jak najbardziej reprezentatywną dla poznaniaków. W innych przypadkach proces doboru również powinien być dopasowany do specyfiki terenu i tematyki, których dotyczy decyzja. Bez tego proces nie zostanie uznany za sprawiedliwy i przejrzysty – co stanowi podstawę legitymizacji tego typu konsultacji. - Dopasowanie właściwego procesu do problemu i potrzeb zaangażowanych osób
Dużym wyzwaniem było dobranie takiej formy konsultacji, która spełniałaby oczekiwania zaangażowanych stron i była adekwatna do dyskutowanego problemu. W przypadku spolaryzowanego konfliktu, w którym trzeba było podjąć decyzję, rozstrzygając między dwiema opcjami, metoda sądu obywatelskiego pozwoliła łatwiej osiągnąć cel oraz sprawiła, że strony wysłuchały się nawzajem. Dzięki konieczności merytorycznego wyrażania opinii i dyskusji z udziałem mediatora udało się obniżyć poziom emocji konfliktu i proces sądu obywatelskiego skutecznie zwiększył akceptację uczestników dla wybranego rozwiązania.
7. Rekomendacje
- Zachowanie obiektywnego języka we wszystkich materiałach informacyjnych
Trzeba uważać na to, by w materiale informacyjnym unikać zwrotów wartościujących. By był on maksymalnie obiektywny. My te materiały dawaliśmy do opiniowania stronom sporu. Oni mogli zapoznać się z nim wcześniej i fakt, że nie wnosili dalszych uwag, oznaczał, że zrobiliśmy to dobrze. Kiedyś mieliśmy doświadczenia z materiałem informacyjnym , gdzie jedna drobna rzecz, jedna nieuwaga sprawiła, że od razu całość (60 stron dokumentu) była potraktowana jako niewiarygodna i spreparowana. Maciej Milewicz, Oddział Dialogu Społecznego Urzędu Miasta Poznania, współorganizator sądu obywatelskiego
- Wymóg obecności doświadczonego moderatora (facylitatora), który skutecznie, bezkonfliktowo i bezstronnie poprowadzi proces sądu obywatelskiego
Moderator z warsztatem i doświadczeniem. Osoba, która nie ma doświadczenia i warsztatu, nie da sobie rady, a w przypadku wypracowywania ważnej decyzji w sądzie obywatelskim narazi na śmieszność i organizatorów, i siebie. Elżbieta Koprowska-Olędzka
Tekst: Agnieszka Mulak
Tekst powstał na podstawie wywiadów przeprowadzonych w maju 2013 r.
