Usługi publiczne

Opieka zdrowotna dla północno-wschodniego Londynu

Rok realizacji: 2009 - teraz

Narodowa Służba Zdrowia (NHS) w 2008 r., po przeprowadzeniu ogólnolondyńskich konsultacji (Consulting the Capital) dotyczących jakości usług medycznych świadczonych w mieście, postanowiła partycypacyjnie wypracować koncepcję reformy świadczeń zdrowotnych na terenie północno-wschodniego Londynu. Ten obszar charakteryzował się dotąd niską jakością świadczonych usług zdrowotnych i dużymi nierównościami w dostępie do opieki zdrowotnej. W ramach programu Health for North East London przygotowano więc propozycje zmian i modyfikacje, następnie poddano je szerokim i kompleksowym konsultacjom. Całemu przedsięwzięciu towarzyszyła rozbudowana i szczegółowo zaplanowana akcja informacyjna. W efekcie zmodyfikowano dokument, tak by spełniał rzeczywiste potrzeby obywateli.

Spis treści

1. Esencja projektu

Inicjatywa	Program Zdrowie dla Londynu Północno-Wschodniego
Miejsce/czas	Londyn północno-wschodni, Wielka Brytania, od 2009 r.
Narzędzia	Badanie ankietowe, Fokus, Forum lokalne
Etapy	Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań
Kontakt	NHS Redbridge, Stakeholder & IRP Manager, Jo Lobban, e-mail: jo.lobban(at)redbridge.nhs.uk, tel: +44 208 822 3060

2. Kontekst

System publicznej służby zdrowia w Wielkiej Brytanii pod pewnymi względami wygląda podobnie do polskiego. Kieruje nim centralna instytucja, której podlegają lokalne oddziały. Narodowa Służba Zdrowia (National Health Service – NHS), czyli odpowiednik polskiego Narodowego Funduszu Zdrowia, odpowiada za dostarczanie wszelkich usług medycznych na terenie Wielkiej Brytanii. Zadanie to realizują przede wszystkim lokalne oddziały NHS. NHS zapewnia dwa rodzaje usług: podstawową opiekę zdrowotną (Primary Care), czym zajmują się Fundusze Podstawowej Opieki Zdrowotnej (Primary Care Trusts – PCT) oraz usługi bardziej zaawansowane (Secondary Care), realizowane przede wszystkim przez szpitale.

W 2006 r. centralny oddział NHS dla Londynu podjął decyzję o przeprowadzeniu reform w systemie świadczenia usług zdrowotnych na terenie całego miasta. W tym celu przeprowadził konsultacje ogólnomiejskie Healthcare for London. Pozwoliły one wyznaczyć obszar, w którym ujawniły się najpoważniejsze problemy i który wymagał podjęcia działań reformatorskich w pierwszej kolejności. Okazała się nim północno-wschodnia część Londynu. Teren ten zamieszkuje około 1,6 miliona osób.

Działaniem poprzedzającym rozpoczęcie prac nad tworzeniem programu HfNEL było przede wszystkim zamówienie eksperckiej analizy sytuacji wyjściowej i pogłębienie diagnozy dotyczącej świadczenia usług medycznych w Londynie. Poproszono profesora Ara Darziego (światowej sławy chirurga, eksperta w dziedzinie organizacji medycyny, który jako minister zdrowia w rządzie Gordona Browna w dużej mierze przyczynił się do reformy NHS) o przygotowanie raportu (A Framework for Action – Ramy działania) opisującego aktualny stan usług zdrowotnych dla Londynu, zawierającego rekomendacje dotyczące potencjalnych kierunków zmian. Główne postulaty sformułowane w dokumencie to rekomendowane ścisłe partnerstwo w działaniu lokalnych oddziałów NHS z miejscowymi organizacjami i społecznością, a takżestworzenie mniejszej liczby bardziej uniwersalnych i profesjonalnych ośrodków zdrowia, mając na uwadze zapewnienie obywatelom dostępu do podstawowych usług medycznych w najbliższej okolicy. W diagnozie autor raportu podkreślił przede wszystkim zróżnicowanie wewnętrzne Londynu w zakresie problemów zdrowotnych i dostępu do usług medycznych. Na terenie północno-wschodniego Londynu zidentyfikowano niski poziom satysfakcji z usług medycznych i niedostosowanie świadczonych usług zdrowotnych do potrzeb społeczności lokalnej.

Kolejnym krokiem podjętym przez NHS było przeprowadzenie konsultacji społecznych dotyczących publicznej służby zdrowia na terenie Londynu. Projekt Consulting the Capital trwał od listopada 2007 do marca 2008 r. Na podstawie uzyskanych wyników wyróżniono teren z największymi problemami – obejmował on obszar podlegający siedmiu rejonowym Funduszom Podstawowej Opieki Zdrowotnej w północno-wschodnim Londynie.

3. Opis procesu

W 2008 roku, w ramach programu nazwanego Health for North East London (HfNEL) rozpoczęto tworzenie strategii zmian w systemie służby zdrowia na tym terenie. Celem HfNEL było stworzenie dokumentu zawierającego propozycje konkretnych rozwiązań i rekomendacji, m.in. dotyczących redukcji oddziałów położniczych, rozwoju nowych usług medycznych w szpitalu King George, koncentracji specjalistycznych usług chirurgicznych w mniejszej liczbie szpitali oraz przeprowadzenie szerokich społecznych konsultacji tych propozycji.

Opracowanie programu Health for North East London szczegółowo zaplanowano i rozpisano na kilka ważnych i zależnych od siebie etapów. Każdy starano się realizować jak najbardziej partycypacyjnie, włączając różne grupy w całość procesu.

Przygotowanie

Jednym z pierwszych działań przygotowawczych w ramach programu HfNEL było stworzenie jasnej struktury kompetencji i obowiązków między podmiotami zaangażowanymi w tworzenie programu. Kluczową i decyzyjną rolę pełniły Fundusze Podstawowej Opieki Zdrowotnej (PCT), podzielone ze względów lokalizacyjnych na dwa podrejony północno-wschodniego Londynu: inner (wewnętrzny, śródmiejski) i outer (zewnętrzny). W każdym utworzono Komisję Wspólną Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej (Joint Committee of Primary Care Trust – JCPCT) pełniącą funkcję zarządczą wobec wszystkich jednostek NHS na danym terenie. Do komisji trafiały wyniki konsultacji i po uprawomocnieniu były wdrażane. Za dostarczenie do JCPCT niezbędnych informacji odpowiadały Rada Programowa HfNEL oraz zespół wykonawczy programu.

Struktura kompetencji i obowiązków umożliwiała konsultowanie na bieżąco działań ze środowiskiem osób zatrudnionych w służbie zdrowia lub z nią związanych – w ramach grup doradczych (Clinical Advisory Groups). Głos doradczy miały też rady obywatelskie, czyli grupy zrzeszające pacjentów, które opiniowały decyzje i działania na etapie planowania projektu i w trakcie jego trwania.

Zespół programu HfNEL

Podstawowym zadaniem całego zespołu było stworzenie wstępnej wersji dokumentu zawierającego propozycje reform, który następnie miał być poddany konsultacjom. Główne propozycje dotyczące obszarów mających podlegać zmianom oraz rozwiązania zdiagnozowanych problemów powstały z wykorzystaniem wcześniejszych analiz – raportu A Framework for Action oraz danych zebranych podczas konsultacji londyńskich.

Aby zaangażować w proces konsultacyjny jak najwięcej osób, projekt Health for North East London uwzględniał złożone i wieloetapowe działania informacyjne.

Projektowaniem i koordynacją działań informacyjnych zajmował się trzyosobowy zespół programu HfNEL, którego członkowie (menedżer ds. konsultacji, menedżer ds. komunikacji oraz rzecznik prasowy wspierani przez zewnętrznego konsultanta z firmy doradczej) odpowiadali za przygotowanie materiałów informacyjnych i głównego dokumentu z propozycjami zmian w systemie opieki zdrowotnej przeznaczonego do konsultacji.

Poza nadzorowaniem działań informacyjnych dla różnych grup interesariuszy zespół programu HfNEL odpowiadał za regularne informowanie – podczas briefingów – o przebiegu prac nad propozycjami zmian i o procesie konsultacyjnym połączonych komisji monitorujących oraz rad obywatelskich. Fundusze Podstawowej Opieki Zdrowotnej odpowiadały za wykorzystanie w procesie lokalnych kanałów informacyjnych oraz kontakty z miejscowymi interesariuszami, w tym z własnymi pracownikami, a także za zagwarantowanie przepływu informacji do szpitali opieki krótkoterminowej położonych na ich terenie. Każdy fundusz przygotował własny plan informowania obejmujący działania planowane centralnie, m.in. spotkania z miejscowymi lekarzami, członkami LINk (Local Involvement Networks – grup pacjentów działających przy lokalnych strukturach NHS), oraz przeznaczone dla różnych lokalnych grup interesariuszy, m.in. lokalnych organizacji pozarządowych, rad osiedli, stowarzyszeń mieszkańców.

NARZĘDZIE: Rady obywatelskie (forum lokalne)

Rady Obywatelskie pracujące przy okazji tworzenia programu HfNEL to odmiana narzędzia: forum lokalne. Rady to organy doradcze powołane przy okazji prac nad programem HfNEL, po jednej dla każdego z dwóch podrejonów północno-wschodniego Londynu. Działały od października 2009 do kwietnia 2011 r., a w ich skład wchodzili przedstawiciele lokalnych LINk (Local Involvement Networks – grup pacjentów działających przy lokalnych strukturach NHS) oraz osoby prywatne zamieszkujące na tym terenie i zainteresowane reformą służby zdrowia. Każda rada liczyła około 20 członków wybieranych na 2-letnie kadencje przez Komisje Wspólne; po trzech kandydatów zgłaszały poszczególne LINk, a dwóch pochodziło z otwartego naboru.

Zadaniem rad było doradzanie Komisjom Wspólnym Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej (JCPCT) w procesie tworzenia programu reform w służbie zdrowia z perspektywy obecnych i przyszłych pacjentów lokalnych instytucji opieki zdrowotnej. Rady dbały szczególnie o uwzględnianie w planowaniu zmian punktu widzenia różnych grup pacjentów i dążenie do równości w dostępnie do usług medycznych grup mniejszościowych i marginalizowanych.

Spotkania rad, z udziałem przedstawicieli zespołu HfNEL oraz członków grup doradczych pracowników służby zdrowia (Clinical Advisory Groups – CAG) odbywały się średnio co 5 tygodni – omawiano na nich założenia poszczególnych części programu reform. Notatki z każdego ze spotkań były zamieszczane w ciągu 10 dni na stronie internetowej www.healthfornel.nhs.uk, dzięki czemu wszyscy zainteresowani mogli na bieżąco śledzić przebieg prac rad i w razie potrzeby zgłaszać ich członkom swoje uwagi i propozycje dotyczące dyskutowanych założeń. Ponadto rady delegowały po jednym członku-obserwatorze na spotkania grup doradczych CAG.

Zespół HfNEL konsultował również z radami kształt samego procesu konsultacyjnego – zakres działań, dobór środków i grup docelowych, ze szczególną dbałością o dotarcie do zróżnicowanych grup odbiorców. Rady przygotowały wspólny raport podsumowujący proces konsultacji. Zrealizowały także specjalny projekt ewaluujący jakość usług opieki paliatywnej, zbierający doświadczenia pacjentów i ich rodzin oraz pracowników świadczących usługi z tego zakresu. Raport zawierał rekomendacje dla Komisji Wspólnych uwzględniające kwestie podnoszenia jakości tych usług i przygotowania nowego planu działań w zakresie opieki paliatywnej dla północno-wschodniego Londynu.

ETAP: wyznaczanie priorytetów, planowanie działań

Tworzenie programu Health for North East London to niemal dwa lata pracy. Pierwszy i najdłuższy etap – stworzenie pierwszej wersji dokumentu – trwał prawie 11 miesięcy. Następnym etapem były konsultacje społeczne trwające od 30 listopada 2009 do 22 marca 2010 r. Zgodnie z zapisami Rządowego kodeksu postępowania w sprawie konsultacji (Government Code of Practice on Consultation), ustawowe konsultacje dokumentu tego typu powinny trwać minimum 12 tygodni – w tym przypadku okres wydłużono do 16 tygodni ze względu na święta Bożego Narodzenia, czas utrudniający angażowanie się obywateli.

Następnie wyniki konsultacji poddano analizie, a grupy robocze wprowadziły na jej podstawie zmiany i poprawki w projekcie. Zaktualizowany dokument zaprezentowano różnym grupom odbiorców i interesariuszy na konferencjach medycznych i otwartych spotkaniach z mieszkańcami. Zebrano ostatnie uwagi i komentarze, które pozwoliły na finalne dopracowanie programu, który 15 grudnia 2010 r. przedłożono do akceptacji Komisji Wspólnej Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej.

Działania informacyjne i konsultacje

Po zgromadzeniu uwag i zaktualizowaniu dokumentu zgodnie z nimi przeprowadzono cykl prezentacji dla różnych grup, m.in. przedstawicieli pracowników służby zdrowia, rejonowych PCT, zrzeszeń pacjentów oraz mieszkańców zainteresowanych tematem. Po zebraniu ostatnich komentarzy opracowano ostateczną wersję dokumentu przeznaczoną do konsultacji wraz z kwestionariuszem, który był podstawowym narzędziem zbierania opinii obywateli.

Na tym etapie dużą wagę przywiązywano do sformułowania dokumentu w formie dostępnej i zrozumiałej dla różnych grup zainteresowanych obywateli, w tym grup marginalizowanych. Zróżnicowanie społeczności zamieszkującej obszar objęty HfNEL skłoniło realizujących program do tego, by kluczowe materiały – dokument konsultacyjny – były dostępne nie tylko po angielsku, lecz także w dziewięciu językach najliczniejszych grup etnicznych: w bengalskim, gudżarackim, pendżabskim, polskim, rosyjskim, tureckim, somalijskim, wietnamskim oraz w urdu. Ponadto, uwzględniając potrzeby różnych grup, przygotowano wersję skróconą dokumentu oraz drukowaną dużą czcionką (18 pkt), alfabetem Braille’a, a także wersję audio i uproszczoną – z obrazkami – dla osób z niepełnosprawnością intelektualną. Wszystkie formaty dokumentu są dostępne do pobrania można znaleźć tutaj >>>.

W kampanii informacyjno-promocyjnej wykorzystywano różne materiały, m.in.:

banery do zawieszenia w holach i na korytarzach w ośrodkach zdrowia prowadzonych przez fundusze;
plakaty informujące o terminach i miejscach spotkań konsultacyjnych i lokalizacji terenowych punktów konsultacyjnych;
dokumenty typu FAQ (najczęściej zadawane pytania) i Q&A (pytania i odpowiedzi) dostępne w punktach konsultacyjnych, na stronie internetowej oraz rozesłane do dziennikarzy;
ogłoszenia prasowe i pocztówki (15 tys.) promujące działalność terenowych punktów konsultacyjnych i informujące o terminach konsultacji oraz sposobach zgłaszania komentarzy do propozycji reform;
prezentacje multimedialne wykorzystywane w trakcie spotkań z mieszkańcami, przedstawiające proponowane zmiany – dłuższe i krótsze wersje dla różnych grup odbiorców, np. dla kobiet oczekujących dzieci prezentacje z rozszerzoną częścią dotyczącą opieki nad ciężarnymi czy wykorzystywane podczas spotkań z grupami interesariuszy;
krótkie filmy obrazujące trasy przejazdu karetek w północno-wschodnim Londynie przygotowane we współpracy z London Ambulanse Service, dostępne tutaj >>> i wyświetlane w terenowych punktach konsultacyjnych − ich celem było zobrazowanie wpływu zmian w rozmieszczeniu różnych typów oddziałów opieki zdrowotnej na czas dotarcia do nich;
szablony do dokumentów tworzonych w związku z projektem, zapewniające spójny przekaz wizualny;
szablony wiadomości elektronicznych oraz stopka e-mailowa zawierająca link do strony internetowej HfNEL.

Akcja informacyjna wyglądała podobnie w każdym z siedmiu rejonów funduszy i uwzględniała m.in. – we współpracy z urzędami dzielnic – dystrybucję materiałów informacyjnych drogą elektroniczną i pocztową do lokalnych organizacji pozarządowych, organizacji partnerskich z obszaru usług społecznych, forów i rad osiedlowych, miejscowych posłów, urzędników samorządowych. Fundusze organizowały spotkania dla różnych grup interesariuszy, w tym otwarte zebrania dla mieszkańców określonego obszaru, spotkania z przedstawicielami instytucji i organizacji pracujących w obszarze usług społecznych i ochrony zdrowia, spotkania z działaczami LINk, z grupami mniejszościowymi z danego obszaru, przedstawicielami samorządu i lokalnych dostawców usług zdrowotnych. Liczba i harmonogram spotkań zależały od poszczególnych funduszy, które mogły podejmować też działania dodatkowe, np. powoływać grupy fokusowe, stosować mailing do kandydatów startujących w wyborach samorządowych, instalować punkty informacyjne w miejscach ważnych dla lokalnej społeczności, np. w Centrum Muzułmańskim; a także rozsyłać materiały informacyjne, dołączając je do pasków wypłat pracowników służby zdrowia itp. Informacje o konsultacjach były również publikowane na stronach internetowych funduszy.

Zarówno do informowania o konsultacjach, jak i do samych konsultacji wykorzystywano różne formy.

Otwarte spotkania informacyjne – organizowane przez poszczególne Fundusze Podstawowej Opieki Zdrowotnej, koordynowane i nadzorowane przez zespół projektowy HfNEL, promowane z wykorzystaniem sieci LINk i mediów lokalnych. Reprezentanci poszczególnych NHS i lekarze z HfNEL przedstawiali prezentacje na temat proponowanych zmian, prowadzili dyskusje z uczestnikami.
Terenowe punkty konsultacyjne (roadshows) – rozmieszczone na terenie działania funduszy zaangażowanych w projekt, w tym głównie w punktach świadczenia usług zdrowotnych, a także w bibliotekach, centrach handlowych, na parkingach przy supermarketach i w centralnych punktach komunikacyjnych. Można w nich było zapoznać się z planami konsultacji, propozycjami zmian wskazanymi przez HfNEL, wziąć materiały informacyjne, zadać przedstawicielom projektu w bezpośredniej rozmowie szczegółowe pytania na temat propozycji zmian – w dyżurach często uczestniczyli lekarze zaangażowani w HfNEL. Punkty terenowe usytuowane były przede wszystkim w szpitalach opieki krótkoterminowej z obszaru objętego HfNEL – w każdym działał co najmniej jeden punkt w okresie przed konsultacjami i podczas ich trwania. Punkty otwarto pod koniec stycznia 2009 r. Zaproszono wtedy dziennikarzy mediów lokalnych, by uzyskali informacje i promowali projekt. Fundusze organizowały imprezy towarzyszące działaniu punktów konsultacyjnych, np. darmowe badania ciśnienia i poziomu cholesterolu, atrakcje dla dzieci itp. Wiele z tych wydarzeń odbywało się w weekendy lub wieczorami, aby zachęcić do udziału osoby pracujące na pełny etat. Przygotowano dwa zestawy materiałów dla terenowych punktów konsultacyjnych: statyczne – dla punktów usytuowanych w centrach handlowych, ratuszu czy bibliotekach, a także mobilne – do wykorzystania na otwartych przestrzeniach, np. parkingach. Zestawy materiałów zawierały m.in. plansze z informacjami o proponowanych zmianach oznakowane logo projektu HfNEL. Punkty wyposażono w kabiny wideo, w których mieszkańcy mogli nagrać krótki film z własnymi opiniami na temat poziomu usług zdrowotnych i procesu konsultacyjnego.
Indywidualne spotkania – m.in. z parlamentarzystami z rejonu, urzędnikami samorządowymi i członkami komisji monitorujących (Overview and Scrutiny Committees).
Działania informacyjno-promocyjne – komunikaty prasowe, płatne ogłoszenia w lokalnej prasie zgodne z ogólnym mediaplanem, komunikaty o procedurach konsultacyjnych i materiały przesyłane do organizacji, np. sieci LINk. Komunikaty prasowe zawierały informacje na temat kolejnych etapów i działań w procesie przygotowania konsultacji, m.in. spotkań Komisji Wspólnych Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej, posiedzeń rad obywatelskich, wydarzeń organizowanych przez Fundusze Podstawowej Opieki Zdrowotnej.
Strona internetowa projektu (www.healthfornl.nhs.uk), na której regularnie umieszczano zapowiedzi i podsumowania spotkań, prezentacje itp. Ze strony można było pobrać materiały dotyczące konsultacji, np. raporty diagnostyczne, plan konsultacji, dokument konsultacyjny z propozycjami zmian w systemie świadczenia usług zdrowotnych. Strona zawierała też dane kontaktowe osób prowadzących projekt. Na etapie konsultacji – poprzez stronę – można było wypełnić ankietę konsultacyjną. Stronę na bieżąco aktualizowano i uzupełniano, a pod koniec 2009 r. przebudowano – zamieszczono na niej m.in. licznik dni odmierzający czas do końca procesu konsultacyjnego. Link do tej strony znajdował się na stronach wszystkich instytucji zaangażowanych w program.

Przedstawiciele HfNEL uczestniczyli też w spotkaniach lokalnych grup i organizacji związanych z sektorem opieki zdrowotnej i usług społecznych, m.in. Local Involvement Networks (LINk), grup sąsiedzkich i organizacji pozarządowych, podczas których przedstawiali propozycje HfNEL i informowali o planowanych terminach konsultacji. Prezentacje poświęcone projektowi odbywały się także na zebraniach rad dzielnicowych, zapraszano samorządowców do udziału w spotkaniach na ten temat – takie zebrania z udziałem przedstawicieli urzędów dzielnic odbyły się w rejonach Redbridge i Havering.

NHS, będące inicjatorem całego procesu, położyło duży nacisk na partycypacyjny charakter tworzenia programu reform − zastosowano różne sposoby organizacji pracy, tak by włączać w nią jak najszersze kręgi mieszkańców:

Otwartość na współdecydowanie widoczna była również w strukturze procesu, która umożliwiała stałe konsultowanie poszczególnych decyzji w trakcie trwania projektu zarówno z ekspertami, jak i obywatelami.

NARZĘDZIE: Badanie ankietowe

Organizatorzy przyłożyli dużą wagę do konsultowania – nie tylko starannie zasięgano opinii mieszkańców, lecz także szczegółowo rejestrowano wszystkie uwagi. Pozwoliło to dokonać rzetelnej diagnozy sytuacji, a zarazem zaktualizować dokument, który następnie był szeroko prezentowany w środowisku medycznym i wśród obywateli, tak by mieli oni szansę zapoznać się z wprowadzonymi zmianami i ponownie się do nich odnieść.

Konsultacje społeczne koncentrowały się na zbieraniu ocen wypracowanych już propozycji, w związku z czym skupiono się na tym, by umożliwić jak największej liczbie osób zapoznanie się z konsultowanym dokumentem i wyrażenie zdania poprzez wypełnienie dołączonego kwestionariusza. (Dokument konsultacyjny wraz z kwestionariuszem (ankietą) w języku polskim do wglądu w materiałach dodatkowych)

Kwestionariusz (ankietę) można było wypełnić on-line lub odręcznie i odesłać na podany adres. Można było również zadzwonić na bezpłatną infolinię i nagrać wypowiedź na skrzynce pocztowej, napisać list lub e-mail z komentarzem. Podczas konsultacji terenowych była też możliwość nagrania wypowiedzi w kabinie wideo.

Aby zapewnić rzetelność i obiektywizm procesu oraz z powodu szerokiego zakresu konsultacji, zatrudniono dwie niezależne zewnętrzne agencje badawcze, które przejęły część obowiązków związanych z ich przeprowadzeniem:

Article 13 – odpowiadała za zaprojektowanie procesu konsultacji z grupami wykluczonymi, czyli stworzenie listy grup w poszczególnych rejonach PCT, przygotowanie narzędzi konsultacyjnych oraz doradztwo w tym zakresie dla zaangażowanych w konsultacje PCT;
Ipsos MORI – w zakresie obowiązków miała nadzór nad stworzeniem głównych narzędzi konsultacji, koordynowanie procesu zasięgania opinii, zapewnienie sposobów, w jaki respondenci mogli udzielać odpowiedzi, a także analizę zebranych danych.

NARZĘDZIE: Fokus (wywiad zogniskowany)

Równolegle odbywały się spotkania z grupami marginalizowanymi koordynowane przez poszczególne PCT w ścisłej współpracy z agencją Article 13. Agencja dobierała grupy w kilku etapach: w pierwszym przejrzano listę grup stworzoną przy okazji ogólnolondyńskich konsultacji – byli tam m.in. uchodźcy, mieszkańcy domów spokojnej starości oraz ich opiekunowie, a także bezdomni. Dodatkowo zidentyfikowano osoby, które miały utrudniony lub znikomy dostęp do usług medycznych, np. osoby biedne, mieszkające na terenach dotkniętych ubóstwem.

By zrozumieć, jakie problemy zdrowotne mają poszczególne grupy w konsultowanych obszarach, przeanalizowano dane zbierane przez każde PCT uwzględniające cechy demograficzne: wiek, płeć, przynależność etniczną, najczęściej pojawiające się problemy zdrowotne, w tym w szczególności związane z kondycją psychiczną. W ten sposób stworzono specyficzne profile dla każdego z funduszy i dopasowano do nich działania konsultacyjne – było to konieczne ze względu na duże zróżnicowanie wewnętrzne obszaru północno-wschodniego Londynu.

Metodą, którą wybrano do zbierania opinii osób wykluczonych, były grupy fokusowe. (FGI: focus group interview – to technika badania jakościowego, tzw. wywiad grupowy, w którym uczestniczy od sześciu do ośmiu osób, a nad kształtem dyskusji czuwa moderator prowadzący rozmowę i zadający pytania.) W ramach pomocy poszczególnym PCT w koordynowaniu konsultacji z grupami wykluczonymi otrzymały one od Article 13 krótki przewodnik „Jak zorganizować i przeprowadzić badania fokusowe z osobami wykluczonymi i w jaki sposób rekrutować takie osoby”, scenariusz spotkania, wizualne materiały pomocnicze, np. karty przedstawiające najważniejsze propozycje zawarte w dokumencie, formularze informacji zwrotnej dla uczestników spotkań. Odbywały się też krótkie szkolenia dotyczące sposobów prowadzenia grup fokusowanych i radzenia sobie w trudnych sytuacjach.

W sumie w siedmiu PCT przeprowadzono 57 fokusów, z czego 10 prowadzili pracownicy agencji. Dzięki temu udało się dotrzeć do 1200 osób reprezentujących różne grupy, zazwyczaj marginalizowane, w tym m.in. osoby starsze, młodzież, osoby przewlekle chore, osoby z niepełnosprawnością intelektualna i ruchową, mniejszości etniczne i wyznaniowe.

Działania w ramach procesu zaplanowano dla sześciu grup.

Pacjentów/ogółu mieszkańców – podstawowej grupy osób korzystających ze służby zdrowia, zróżnicowanej pod względem potrzeb i opinii. Priorytetem w działaniach dla tej grupy było informowanie o konieczności zmian; zapewnienie, że nie odbiją się one negatywnie na jakości usług zdrowotnych oraz zachęcanie do włączenia się w dyskusję nad propozycjami reform. Oprócz zebrań lokalnych, organizowanych przez poszczególne fundusze, w czerwcu 2009 r. odbyły się cztery otwarte spotkania informacyjne dla mieszkańców z przedstawicielami HfNEL. Moderowała je zewnętrzna firma konsultacyjna Loop2.
Pracowników sektora medycznego – lekarzy i innych pracowników służby zdrowia, znających potrzeby lokalne w zakresie świadczenia opieki medycznej i warunków pracy w sektorze. Dotarcie do nich umożliwiły m.in. newslettery firmowe, spotkania pracownicze i briefingi tematyczne organizowane w jednostkach opieki zdrowotnej administrowanych przez fundusze. Wykorzystano również sieć wewnętrzną północnolondyńskich oddziałów Narodowej Służby Zdrowia do zainicjowania dyskusji na forach na temat propozycji zmian. Istniejąca baza adresowa lokalnych organizacji medycznych umożliwiła wysłanie przypomnień o terminie konsultacji do zrzeszonych w nich lekarzy. W ramach działań centralnych poprzedzających konsultacje HfNEL zorganizowała w maju 2009 r. m.in. spotkanie wprowadzające dla pracowników służby zdrowia różnego szczebla, a miesiąc później dzień otwarty dla przedstawicieli instytucji Narodowej Służby Zdrowia, podczas których zaprezentowano warianty proponowanych zmian.
Urzędników – wpływowych decydentów, szczególnie zainteresowanych zgodnością proponowanych zmian z wytycznymi ustalonymi na poziomie centralnym.
Polityków zainteresowanych obroną interesów wyborców, często obecnych w mediach. Poszczególne fundusze odpowiadały za dotarcie do miejscowych parlamentarzystów jako osób o szczególnych możliwościach decyzyjnych – wysłano do nich materiały informacyjne oraz zaproszono na indywidualne spotkania z przedstawicielami funduszy.
Partnerów i dostawców usług – m.in. przedstawicieli funduszy szpitali opieki krótkoterminowej, świadczeniodawców usług zdrowotnych, zorientowanych w możliwych skutkach zgłaszanych zmian.
Mediów – kontakt z mediami był kluczowy dla promowania konsultacji i włączenia w nie szerokiego grona obywateli, a także dla zapewnienia rzetelnego przedstawiania działań na rzecz zmian w obszarze świadczeń zdrowotnych. W ramach akcji informacyjnej przygotowano serię komunikatów prasowych, umożliwiono dziennikarzom kontakt z członkami zespołu projektowego i lekarzami zaangażowanymi w jego prace, a także zamieszczano płatne ogłoszenia w prasie lokalnej. Oprócz komunikatów o pracach w ramach HfNEL, informowano dziennikarzy o równoległych inicjatywach związanych ze służbą zdrowia, np. o publikacji raportu na temat opieki urazowej autorstwa Narodowej Izby Kontroli (National Audit Office) zawierającym uwagi na temat jakości takich usług w Londynie.

Cały proces tak podsumowuje Jane-Fiona Cumming, dyrektor Article 13:

Konsultacje stworzyły realną szansę wypowiedzenia się w kwestiach usług zdrowotnych osobom, które mają utrudniony dostęp do tradycyjnych kanałów komunikacji i informacji. We współpracy z lokalnymi organizacjami Narodowej Służby Zdrowia rozmawialiśmy z 1200 osobami podczas około 60 spotkań. Trafiliśmy do 36 różnych grup – osób starszych, dzieci, osób chorych psychicznie, osób z problemami narkotykowymi i wielu innych.

Efekty konsultacji

Mieszkańcy północno-wschodniego Londynu poparli wiele spośród proponowanych przez HfNEL zmian. Większość pozytywnych komentarzy dotyczyła zwłaszcza postulatów oddzielenia oddziałów chirurgii urazowej i chirurgii specjalistycznej, opieki nad dziećmi i dorosłymi oraz rozwoju nowych usług w Szpitalu King George. Większość uczestników konsultacji odrzuciła natomiast propozycje zmniejszenia liczby oddziałów ratunkowych i porodowych oraz likwidacji tych oddziałów w Szpitalu King George. Najważniejsze kwestie podnoszone w trakcie spotkań konsultacyjnych i zgłaszane w kwestionariuszach dotyczyły dostępu do usług medycznych – zwłaszcza odległości od ośrodków zdrowia, czasu oczekiwania na wizyty, kosztów wprowadzania zmian oraz potrzeby szeroko zakrojonej kampanii informacyjnej na temat nowych rozwiązań.

Konsultacjom towarzyszyło wydanie czterech serii komunikatów prasowych oraz specjalnych komunikatów dla lokalnych mediów etnicznych. Zorganizowano też dla dziennikarzy mediów lokalnych kilka wizyt studyjnych w szpitalach. Działalność informacyjno-promocyjna zaowocowała ponad dwustoma wzmiankami w prasie lokalnej – papierowej i elektronicznej; czterdziestoma w prasie branżowej; w ogólnokrajowej gazecie „The Evening Standard”; w programach informacyjnych kanałów telewizyjnych Channel 4 i BBC; a także w magazynach wydawanych przez urzędy dzielnic.

Po zakończeniu formalnych konsultacji, w marcu 2010 r. rozpoczął się etap gromadzenia danych i opinii oraz ich analizy. Choć formalnie odpowiedzialne były za to agencje badawcze, dyskusje merytoryczne odbywały się także w sposób partycypacyjny. Za analizę zebranych uwag i modyfikację dokumentu na ich podstawie odpowiadał zespół programu oraz grupy doradcze. Raporty z poszczególnych części programu, analizy oraz inne podsumowujące dokumenty przekazano Komisjom Wspólnym Funduszy Podstawowej Opieki na walnym zebraniu 13 lipca 2010 r., w czasie którego dyskutowano na temat wyników konsultacji i sposobu zbierania opinii.

Równolegle z pracami „legislacyjnymi” i formalnym zatwierdzaniem rezultatów konsultacji zespół programowy zorganizował – po zamknięciu formalnego etapu zbierania opinii – cykl spotkań związanych z konsultowanymi kwestiami. Celem było takie przygotowanie konkretnych zapisów w dokumencie i modyfikacja propozycji, by faktycznie spełniały one oczekiwania obywateli. Od maja do sierpnia 2010 r. zorganizowano siedem spotkań dla specjalistów zajmujących się poszczególnymi kwestiami uwzględnionymi w projekcie reform, m.in. opieką nad matkami i noworodkami, opieką nad dziećmi i młodzieżą, leczeniem krótko- i długoterminowym. Informacje o spotkaniach oraz dokumenty podsumowujące zamieszczono na stronie internetowej programu.

Następnie podczas dwóch posiedzeń JCPCT – 12 października i 15 grudnia 2010 r. – dokument wraz z propozycjami przedyskutowały i przyjęły komisje wspólne.

Po przyjęciu i zatwierdzeniu wniosków trzy z konsultowanych dzielnic: Redbridge, Barking and Dagenham oraz Havering zgłosiły całość programu do oceny ministerstwu zdrowia. Po uzyskaniu pozytywnej opinii ministerstwa rozwiązania z dokumentu można będzie wdrażać.

Ewaluacja i monitoring

Jako informacje zwrotne na temat jego przebiegu organizatorzy wykorzystali dane liczbowe dotyczące etapu konsultacji – zebrane komentarze, rozdysponowane materiały, przeprowadzone spotkania, a także liczbę osób, które wzięły udział w różnych formach spotkań i innych działań konsultacyjnych, a ponadto uwagi obejmujące ocenę procesu konsultacyjnego zebrane od uczestniczących w nich instytucji. Zbadano też zadowolenie z pracy terenowych punktów konsultacyjnych na niewielkiej próbie odwiedzających je osób (128 respondentów). W każdej z kategorii, w których można było ocenić terenowe punkty konsultacyjne (użyteczność, jasność przedstawionych dokumentów i całościowa ocena punktu) ocena ponad 60% respondentów była dobra lub znakomita.

W ramach oceny proponowanych w planie reform podsumowujących rekomendacji przed planowanym przedłożeniem dokumentu HfNEL do rozpatrzenia przez ministerstwo zdrowia gabinet ministra zdrowia poprosił Independet Reconfiguration Panel (IRP, niezależne ciało doradcze ministerstwa zdrowia) w marcu 2011 r. o dokonanie pełnego przeglądu propozycji będących wynikiem działań w ramach HfNEL. Z uwagi na objęcie weryfikacją przez ekspertów IRP całości procesu, który doprowadził do sformułowania ostatecznych rekomendacji, również część procesu dotycząca konsultacji ma zostać zweryfikowana. W tym celu w marcu 2011 r. IRP wystosowało informację prasową, w której informowało o przeprowadzanej ocenie procesu HfNEL i jego wyników, w której przewodniczący IRP zapowiedział: Naszą główną troską podczas weryfikacji będzie pacjent i jakość usług. Podczas weryfikacji będziemy zbierać informacje lokalnie i będziemy wysłuchiwać wszystkich zaineresowanych, aby zapewnić, że rekomendacje, które zaproponujemy, będą reprezentowały interesy społeczności lokalnej. Weryfikacja i jej analiza miały zacząć się w kwietniu, a jej zakończenie zaplanowano na lipiec 2011 r. Na podstawie oceny niezależnych ekspertów i ich rekomendacji ministerstwo zdrowia zdecyduje o tym, czy wdrażać zaproponowany program zmian w systemie opieki zdrowotnej.

Należy podkreślić, że etap ewaluacji w przypadku programu HfNEL ma specyficzny charakter. Jest on przeprowadzany przez niezależne ciało doradcze ministerstwa i ponownie oddaje głos zainteresowanym stronom, szczególnie zwracając uwagę na opinie mieszkańców i pracowników służby zdrowia, czyli tych, którzy są najbardziej zainteresowani przeprowadzanymi zmianami. Głównym celem tej ewaluacji jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czy wypracowane rozwiązania odpowiadają faktycznym potrzebom zainteresowanych, przy jednoczesnym sprawdzeniu, czy metody i narzędzia zastosowane podczas całego procesu zostały wykorzystane optymalnie.

Harmonogram

4. Finanse

Całkowity koszt procesu wyniósł około 830 tys. funtów. Środki te pochodziły z budżetów 12 oddziałów NHS uczestniczących w projekcie, czyli siedmiu Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej (NHS Barking and Dagenham, NHS City and Hackney, NHS Havering, NHS Newham, NHS Redbridge, NHS Waltham Forest, NHS Tower Hamlets) oraz pięciu współpracujących z nimi funduszy szpitalnych z obszaru północno-wschodniego Londynu (Barts and the London NHS Trust, Barking, Havering and Redbridge University Hospitals NHS Trust, Homerton University Hospital NHS Foundation Trust, Newham University Hospital NHS Trust, Whipps Cross University Hospital NHS Trust).

Ze środków tych pokryto druk i dystrybucję ponad 60 tys. egz. dokumentu konsultacyjnego oraz materiałów informacyjnych we wszystkich formatach, koszty związane z działalnością terenowych punktów konsultacyjnych (materiały, kabiny wideo), przygotowania raportów i opracowań wyników konsultacji, przeprowadzenia 50 warsztatów z wybranymi grupami tradycyjnie niedoreprezentowanymi, pensji pracowników zespołu programu HfNEL, koszty organizacji spotkań publicznych i posiedzeń komisji wspólnych. Ponadto każdy z funduszy osobno przeznaczył średnio 800−1000 funtów na dodatkowe działania okołokonsultacyjne na podległym im terenie.

5. Rezultaty

W trakcie całego procesu konsultacyjnego rozdysponowano łącznie ponad 57 tys. kopii dokumentu konsultacyjnego w podstawowej wersji i 5 tys. kopii w formatach alternatywnych. Ponad 10 tys. osób wzięło udział w 300 spotkaniach poświęconych proponowanym zmianom w systemie świadczenia usług zdrowotnych, 7200 osób odwiedziło 25 terenowych punktów konsultacyjnych. 1200 osób z grup tradycyjnie niedoreprezentowanych wzięło udział w 57 przygotowanych specjalnie dla nich spotkaniach warsztatowych. Strona internetowa projektu zanotowała 11 200 odsłon i 3000 ściągnięć dokumentu konsultacyjnego w formacie pdf.

Tabela poniżej przedstawia liczbę komentarzy do proponowanych zmian zebranych w różnych formach.

Kwestionariusze	Od osób indywidualnych	Od organizacji	Łącznie
On-line	904	17	921
W formie papierowej	2130	29	2159
Łącznie	3034	46	3080
Inne formy
Telefony i e-maile	64	53	117
Komentarze na piśmie	31	2	33

Efektem ostatecznym procesu było przygotowanie projektu reform systemu świadczenia usług zdrowotnych uwzgledniającego potrzeby mieszkańców północno-wschodniego Londynu (co ostatecznie zostanie zweryfikowane w raporcie IRP), który zyskał poparcie wielu instytucji związanych z sektorem medycznym, organizacji społecznych, samorządów i lokalnych polityków. Dokument ten, jak pokazują sporządzone analizy, powinien w ciągu kilku najbliższych lat usprawnić procedury świadczenia usług zdrowotnych w północno-wschodnim Londynie, w tym m.in. ułatwić dostęp do nich osobom starszym, podwyższyć jakość opieki nad kobietami w ciąży i młodymi matkami, a także skrócić przeciętny czas na dotarcie do punktów medycznych w całym rejonie.

Ze względu na złożony proces legislacyjny program czeka wciąż na ostateczną opinię ministerstwa zdrowia. Wdrażanie wypracowanych w programie rozwiązań rozpocznie się dopiero po zakończeniu procedury zatwierdzenia dokumentu i obejmie wszystkie jednostki opieki medycznej na terenie północno-wschodniego Londynu.

6. Problemy / wyzwania

Nie wszystkie lokalne fundusze były równie sprawne w organizowaniu działań konsultacyjnych oraz we współpracy z LINk-ami, w efekcie czego niektóre organizacje (m.in. Barking and Dagenham LINk) skarżyły się na zbyt krótki – ich zdaniem – czas na przygotowanie spotkań z mieszkańcami, np. dwa tygodnie wyprzedzenia zamiast postulowanych dwóch miesięcy.
16-tygodniowy okres konsultacji okazał się, zdaniem wielu organizacji społecznych, za krótki, by wszyscy zainteresowani mogli dokładnie zapoznać się z propozycjami reform, m.in. uniemożliwił przeprowadzenie własnych analiz potencjalnych efektów proponowanych rozwiązań.
Opóźnienia w ostatecznym udostępnieniu dokumentu konsultacyjnego w różnych formatach, np. ostatnia wersja w języku wietnamskim pojawiła się dopiero w styczniu 2010 r., co utrudniło zapoznanie się z jego treścią wszystkim zainteresowanym.
Część uczestników konsultacji uznała, że objęto nimi za wiele zagadnień, co utrudniało dogłębną analizę wszystkich propozycji.

7. Czynniki sukcesu

Doświadczenia z wcześniejszego procesu konsultacyjnego z 2008 r. – ogólnolondyńskich konsultacji w obszarze opieki zdrowotnej Healthcare for London: Consulting the Capital.
Bliska współpraca Funduszy Podstawowej Opieki Zdrowotnej z obszaru północno-wschodniego Londynu.
Sprawna i przejrzysta struktura decyzyjna: zespół programu, komisje, jednostki centralne i rejonowe w ramach poszczególnych funduszy.
Zaangażowanie lekarzy pracujących w ośrodkach zdrowia podległych siedmiu Funduszom Podstawowej Opieki Zdrowotnej w przygotowanie propozycji zmian oraz ich promocję – m.in. udział w spotkaniach z mieszkańcami i samorządowcami, dostępność dla mediów, promocja konsultacji we własnych miejscach pracy.
Rozbudowana sieć organizacji branżowych i społecznych związanych z obszarem służby zdrowia, m.in. dzielnicowe sieci LINk itp.
Uwzględnienie potrzeb różnych grup mieszkańców obszaru objętego konsultacjami, m.in. dziesięć wersji językowych dokumentu konsultacyjnego, specjalne spotkania dla grup tradycyjnie niedoreprezentowanych, ukierunkowane komunikaty prasowe dla mediów etnicznych.
Zapewnienie przez NHS wystarczających środków finansowych na realizację rozbudowanego procesu konsultacji i tworzenia programu zmian w usługach opieki zdrowotnej(około 830 tys. funtów).

Program tworzenia projektu reform w służbie zdrowia dla północno-wschodniego Londynu Health for North East London był procesem złożonym i obejmującym zasięgiem szerokie grono interesariuszy. Mimo znacznych kosztów finansowych, z jakimi się wiązał, warto spojrzeć nań jako na przykład profesjonalnego podejścia do organizowania i prowadzenia prac nad dokumentami o charakterze strategicznym, którego elementy warto próbować wdrażać w warunkach krajowych w miarę możliwości finansowych.

Na szczególną uwagę zasługują następujące elementy procesu:

spójna, przygotowana strategia komunikacyjna, dostosowana do potrzeb lokalnych funduszy;
uwzględnienie różnych grup potencjalnych interesariuszy i ich szczególnych potrzeb: spotkania dla mieszkańców, samorządowców, pracowników ochrony zdrowia oraz specjalne formaty materiałów informacyjnych – dziesięć wersji językowych, wersje uproszczone, drukowane dużą czcionką, alfabetem Braille’a itd.;
nacisk na uwzględnienie w procesie konsultacji grup tradycyjnie niedoreprezentowanych, m.in. uchodźców, osób bezdomnych, seniorów i dzieci; przygotowanie specjalnych warsztatów z ich udziałem przy współpracy z organizacjami pracującymi na co dzień w tych społecznościach;
powołanie stałych społecznych ciał doradczych – rad obywatelskich.

Tekst: Ewa Stokłuska, Katarzyna Starzyk (Fundacja Stocznia)
Tekst powstał na podstawie wizyty studyjnej w marcu 2011 roku.

Materiały dodatkowe

Dokument konsultacyjny – w podstawowej wersji w języku angielskim (hfnel.pdf) oraz w języku polskim (hfnel_pl.pdf).
Klip wideo objaśniający założenia proponowanego projektu reform – do obejrzenia tutaj >>>.
Klip wideo podsumowujący proces konsultacji społecznych – do obejrzenia tutaj >>>.
strona internetowa projektu www.healthfornel.nhs.uk – można tu znaleźć kompletne materiały dokumentujące przebieg procesu powstawania programu reform, raporty cząstkowe ze wszystkich etapów konsultacji społecznych, wszelkie uwagi i komentarze zgłoszone przez interesariuszy instytucjonalnych oraz sprawozdania z obrad Komisji Wspólnych Funduszy Opieki Zdrowotnej i rad obywatelskich poświęconych dyskusjom nad kolejnymi wersjami projektu.

Pliki do pobrania

Jak zapewnić mieszkańcom północno-wschodniego Londynu wysokiej jakości opiekę zdrowotną? Wersja skrócona dokumentu konsultacyjnego, lipiec 2009 - marzec 2010