Gminny Plan Działania – partycypacyjne zarządzanie gminą w Figaro (Hiszpania)

Jest to częstokroć niewygodne dla władz. Po uzgodnieniu priorytetów z mieszkańcami sporym wyzwaniem dla obecnego burmistrza było zwiększenie obecności policji w przestrzeni publicznej gminy. Priorytet ten został przeforsowany przez grupę mieszkańców-przedsiębiorców, jest jednak niezgodny z wizją gminy burmistrza – sam chciałby inaczej rozwiązywać problemy bezpieczeństwa, niż doposażając nowe partole policji. Jednak przystał na priorytet, który uzyskał wystarczające poparcie obywateli.

Wysokie natężenie partycypacji w trakcie tworzenia GPD wynika z założenia, że wszystkie działania zarządu uwzględniają nie tylko zdanie i propozycje obywateli (na tym poziomie można by mówić o konsultowaniu GPD ze społecznością), ale przede wszystkim zobowiązują się do realizacji decyzji podjętych wspólnie z obywatelami – tu już mówimy o współdecydowaniu.

PROCES TWORZENIA GMINNEGO PLANU DZIAŁANIA na lata 2012–2015

Głównym celem prac nad planem jest identyfikacja obszarów priorytetowych w działalności gminy na kolejne cztery lata. Pierwsza diagnoza została opracowana w 2004 r., w kolejnych latach jest aktualizowana w świetle bieżącej sytuacji i dynamiki zmian.

Strategia działania opracowywana jest w podobny sposób od 2004 r. Poniższy opis jest przykładem pracy nad strategią na lata 2012–2015. Proces każdorazowo dzieli się na dwie części. Pierwsza z nich dotyczy dużych inwestycji gminnych, druga – priorytetowych dla gminy kierunków rozwoju na bieżącą kadencję władz gminy. Tutaj skupimy się na części procesu dotyczącej priorytetowych kierunków rozwoju gminy.

Dodatkowo w tym samym czasie odbywały się prace związane z organizacją i przeprowadzeniem procesu budżetu partycypacyjnego. Był on podporządkowany debatom dotyczącym planu. Dzięki temu mieszkańcy mieli do dyspozycji na bieżąco informacje o stanie spraw w gminie i świadomość działań podejmowanych przez urząd w niedalekiej przyszłości. Samo głosowanie na propozycje w budżecie partycypacyjnym odbywało się w tym samym momencie, w którym miało miejsce głosowanie (poprzez priorytetyzowanie) na znaczące inwestycje do zrealizowania w bieżącej kadencji zarządu gminy.

1) Przygotowanie
Propozycja kształtu procesu opracowania strategii została przygotowana przez specjalistę ds. partycypacji i radę ds. partycypacji, a następnie musiała uzyskać aprobatę zarządu gminy.

2) Diagnoza
Władze przystępują do procesu, posiadając już swoje pomysły na priorytety kierunków działania i dużych inwestycji. Jednak sam proces każdorazowo rozpoczyna się od aktualizacji diagnozy dotyczącej bieżącej sytuacji Figaro. Pierwsza diagnoza została wykonana w 2004 r. Od tego czasu jest aktualizowana co cztery lata. Faza diagnostyczna odbywa się wewnątrz urzędu. W 2011 r. sytuacja analizowana była na podstawie danych posiadanych przez pracujących w gminie urzędników, którzy zajmowali się różnymi obszarami tematycznymi, oraz firmę zewnętrzną. Diagnoza dzieliła się na dwie części.

1. Diagnozę ilościową i analizę SWOT wykonywaną przez firmę zewnętrzną oparto na danych, którymi dysponował urząd, uzupełnionych danymi zewnętrznymi. Na tej podstawie powstała analiza stanu wszystkich obszarów działalności gminy.
2. Diagnozę dotyczącą stanu realizacji strategicznych planów rozwojowych gminy, m.in. strategii zrównoważonego rozwoju czy Planu Młodzieży, wykonała specjalistka ds. partycypacji, zatrudniona w urzędzie, z pomocą urzędników odpowiedzialnych za poszczególne obszary działania gminy.

Po naniesieniu poprawek i uzupełnień przez zarząd gminy dokument diagnostyczny został przekazany do zaopiniowania i naniesienia poprawek opozycji, komitetowi monitorującemu strategię zrównoważonego rozwoju i radzie ds. partycypacji. Również w tej części mogli wziąć udział mieszkańcy, składając swoje wnioski bezpośrednio w urzędzie.

Na podstawie opracowanej diagnozy zarząd gminy wybiera do dziesięciu priorytetowych kierunków działania na swoją kadencję, które zostaną poddane szerokim konsultacjom. W 2011 r. wybrano siedem priorytetów.

3) Konsultacje Gminnego Planu Działania
Konsultacje rozpoczęły się od zwołania zebrania Rady Ludowej mieszkańców gminy przez radę ds. partycypacji. Zebranie dotyczyło dwóch kwestii: dyskusji i propozycji mieszkańców w zakresie dużych inwestycji oraz prezentacji przygotowanej diagnozy, dyskusji na temat propozycji siedmiu priorytetów przedstawionych przez zarząd i propozycji mieszkańców dotyczących strategicznych kwestii rozwojowych.

Ponieważ było to kolejne zebranie dotyczące kształtowania strategii rozwoju, mieszkańcy przyszli już przygotowani. Uczestnicząc od lat w zarządzaniu gminą, mają wiedzę z poprzednich lat o tym, co proponowano, co zrealizowano i jakie kwestie pozostają do rozwiązania lub rozwinięcia. Stąd udział w publicznym zebraniu nie niesie ryzyka dużych konfliktów, składania przez mieszkańców nierealnych propozycji czy torpedowania wysiłków tworzenia dokumentu. Zebrania w tej formie i o takiej randze odbywają się co roku. Z upływem lat wszystkie strony nauczyły się dyskusji i racjonalnej argumentacji.

Rada Ludowa organizowana jest w możliwie nieformalnej atmosferze w weekend. Tak było również tym razem. Uczestniczyło w niej 51 mieszkańców, witanych przy wejściu do przestronnej sali obrad przez burmistrza i przedstawicieli rady ds. partycypacji. Dalej czekał na nich poczęstunek i materiały informacyjne. Na początek przedstawiono właśnie rozpoczęty proces tworzenia planu oraz wnioski z diagnozy, po czym nastąpiła grupowa dyskusja o priorytetach. Już przy wejściu do sali mieszkańcy losowali kolorowe karteczki przypisujące ich do grup. Zadaniem grup było opracowanie priorytetowych kierunków działań gminy i rozpisanie ich na dużych kartach rozwieszonych na ścianach. Po opracowaniu zagadnień mieszkańcy przechodzili do kart opracowanych przez inne grupy, dyskutując i wymieniając się opiniami. Wnioski z debaty wraz z wybranymi przez mieszkańców obszarami i propozycjami zostały zebrane przez przedstawicieli rady ds. partycypacji. Druga część spotkania dotyczyła dużych inwestycji.

Na podstawie diagnozy i zebranych w trakcie zebrania Rady Ludowej uwag urząd gminy w osobie specjalistki ds. partycypacji przygotował wstępną wersję Gminnego Planu Działania, która została przekazana radzie ds. partycypacji. Zadaniem rady było opracowanie dokumentu planu do powszechnych konsultacji na podstawie otrzymanego draftu. Z uwagi na skład rady i jej kluczową rolę w procesie, sam fakt tworzenia dokumentu konsultacyjnego niejako poza urzędem czy też w ramach rady ds. partycypacji (przez urząd wspólnie z opozycją, przedstawicielami strony społecznej i mieszkańcami) ma znaczenie, jeżeli chodzi o przejrzystość sytuacji i otwartość władz na wpływanie na treść dokumentu przez wszystkie strony procesu. Opracowany przez radę dokument jako podstawa debaty publicznej został powielony i wysłany do wszystkich domostw w gminie.

Konsultacje publiczne planu zorganizowano w trzech różnych formach:
a)    Każdy mieszkaniec mógł zgłaszać uwagi do planu indywidualnie bezpośrednio i na piśmie lub drogą elektroniczną do urzędu gminy. Uwagi były przekazywane do Rady ds. partycypacji. Rada stworzyła również formularz kwestionariusza, który został rozesłany także do mieszkańców. Formularz był podzielony na siedem części, każda z nich omawiała poszczególne priorytety rozwojowe zapisane w drafcie PAM. Formularz umożliwiał również składanie własnych propozycji działań i priorytetów przez mieszkańców. Z tej formy skorzystało 11 osób.

b)    Spotkania konsultacyjne z wybranymi grupami i podmiotami organizowane przez specjalistkę ds. partycypacji w imieniu rady ds. partycypacji. Miały na celu pozyskanie informacji o potrzebach tych grup i możliwych kierunkach działania urzędu, które mogłyby je zaspokajać. Spotkania miały charakter nieformalny i dostosowany każdorazowo do specyfiki grupy. Zorganizowano m.in. spotkanie z osobami starszymi (14 osób), debatę z przedsiębiorcami (osiem osób), z imigrantami uczęszczającymi na kurs języka katalońskiego (pięć osób), z młodzieżą z lokalnego klubu sportowego (osiem osób). Dodatkowo zorganizowano debatę ze specjalnie dobranymi osobami, przedstawicielami klubu sportowego, przedsiębiorcami, lokalnymi stowarzyszeniami, urzędnikiem ds. edukacji i organizatorem lokalnego festiwalu. Podsumowane wnioski ze spotkań zostały przekazane radzie ds. partycypacji.

c)    Na podstawie wniosków ze spotkań konsultacyjnych i priorytetów wskazanych w drafcie planu został skomponowany zeszyt debaty rodzinnej, Stworzyła go Grupa ds. projektów edukacyjnych (jedno z ciał partycypacyjnych w gminie), a zaakceptowała Rada ds. partycypacji oraz zarząd gminy. Zeszyt składał się z pytań otwartych i zamkniętych, odwołujących się do metodologii, która umożliwiła przeprowadzenie statystycznej i jakościowej analizy danych uzyskanych od mieszkańców. Celem debaty rodzinnej było wzmocnienie dialogu na temat planu i działań gminy, włączenie w podejmowanie decyzji tych, którzy zazwyczaj nie interesują się jej sprawami, wprowadzenie elementu praktycznej lokalnej edukacji obywatelskiej do szkoły oraz włączenie dzieci w prace nad strategią. Zeszyt został rozdany w lokalnych szkołach, dzieci miały w ramach nieobowiązkowego zadania domowego pracować z rodzinami nad zagadnieniami takimi jak: sport, środowisko (popularyzacja wiedzy o jego ochronie), energia odnawialna, walka z kryzysem, edukacja i usługi dla ludności, urbanistyka i drogi publiczne, współistnienie i sprawy obywatelskie. Uzupełnione zeszyty dzieci oddawały w szkole, skąd były przekazywane Grupie ds. projektów edukacyjnych, która opracowała analizę zebranych informacji.

4) Ostateczna wersja planu
Podsumowaniem wszystkich uwag i propozycji oraz uzasadnieniem ewentualnego ich odrzucenia zajmuje się Rada ds. partycypacji. Ona również jest odpowiedzialna za stworzenie ostatecznej wersji dokumentu.
Częścią planu są wielkie inwestycje, których dotyczy druga część procesu partycypacyjnego. Tu również ważną rolę odgrywa Rada ds. partycypacji, która zgodnie z przyjętymi kryteriami ocenia propozycje złożone przez strony procesu (te same, które uczestniczą w pierwszej części). O priorytetach inwestycyjnych decyduje głosowanie obywateli, jednak większe szanse mają te projekty, które przyczyniają się do realizacji gminnych strategii i planów oraz w szczególności uwzględniają potrzeby grup marginalizowanych. Te projekty w ostatecznym rozrachunku, po głosowaniu otrzymują dodatkowe wagi punktowe. Mieszkańcy są o tym z góry informowani, nawet na karcie do głosowania projekty wpisujące się w realizacje różnych strategii mają odpowiednie oznaczenia.

Ostatecznie wszystkie wnioski, propozycje i wyniki głosowania trafiają do rady ds. partycypacji. Po pierwsze zajmuje się ona zidentyfikowaniem głównych sprzeczności pomiędzy uzyskanymi propozycjami a draftem planu. Chodzi o wykrycie możliwych konfliktów i wyraźnych sprzeczności. Po drugie Rada zastanawia się nad włączeniem propozycji do konkretnych obszarów działalności gminy, tak żeby plan był możliwie spójny.

O włączeniu do planu bądź odrzuceniu poszczególnych propozycji decydują kryteria ustalone w regulaminie partycypacji:

• techniczna i ekonomiczna wykonalność oraz zgodność z obowiązującym prawem,
• brak sprzeczności z polityką zrównoważonego rozwoju i szczególny nacisk na inkluzję społeczną,
• zgodność z sensem, celem i formatem dokumentu.

Rada nie może odrzucić propozycji, które spełniają te kryteria, szczególnie jest dotyczą one działań dotyczących grup mniejszościowych. Te propozycje, które mają duże poparcie społeczne i nie stoją w sprzeczności z draftem planu, są bezpośrednio włączane do ostatecznej wersji dokumentu. Każde odrzucenie propozycji musi zostać uzasadnione.
Biorąc pod uwagę całokształt debaty i przegląd poszczególnych propozycji, Rada sporządza ostateczną wersję dokumentu strategii zawierającą priorytetowe kierunki działań, poszczególne propozycje uzupełniające wraz z listą pięciu dużych priorytetowych inwestycji. Dokument jest następnie przesyłany do zarządu gminy w celu ostatecznego zatwierdzenia.

Cały proces kończy zebranie publiczne, na którym prezentowany jest nowy Gminny Plan Działania.

Podsumowanie udziału mieszkańców w procesie tworzenia GDP

• Udział w Radzie Ludowej:
  – walidacja diagnozy,
  – składanie propozycji projektów inwestycyjnych,
  – składanie propozycji kierunków rozwoju i propozycji działań.
• Udział w Debacie Rodzinnej w szkole i w domu: „Co zrobiłbyś/zrobiłabyś na miejscu burmistrza?”
  – priorytetyzacja projektów inwestycyjnych,
  – wskazywanie i priorytetyzacja kierunków rozwoju gminy i propozycji działań.
• Udział w debatach grupowych:
  – opiniowanie kierunków rozwojowych gminy,
  – składanie propozycji działań.
• Udział w badaniu kwestionariuszowym:
  – składanie propozycji działań i inwestycji,
  – priorytetyzowanie inwestycji gminnych.
• Udział w spotkaniach publicznych:
  – dotyczącym struktury procesu partycypacyjnego,
  – dotyczącym akceptacji Gminnego Planu Działania.

Harmonogram

Figaro jest gminą o ograniczonych zasobach finansowych. Roczny budżet wydatków gminy to 2 mln euro, z czego połowa to koszty bieżącej działalności. Jednak mimo bardzo ograniczonych zasobów partycypacja obywatelska jest priorytetem budżetowym. Władze poszukują różnych źródeł finansowania procesów partycypacyjnych. Znaczącą rolę w tym zakresie odgrywa finansowanie części przedsięwzięć ze środków pozyskiwanych od władz autonomicznego rządu regionalnego Katalonii oraz dystryktu Barcelony. W ten sposób przez kilka lat finansowano jedną trzecią etatu specjalistki ds. partycypacji. Na pozostałe dwie trzecie etatu specjalistka była zatrudniania w innych gminach, realizując podobne działania. Również część materiałów (jak zeszyt debaty publicznej) była finansowana z środków zewnętrznych.