Dyskusja w sercu procesu – budżet partycypacyjny (Cascais, Portugalia)

To szczególnie istotne w skali samorządowej. W budżecie partycypacyjnym nie może chodzić o proste głosowanie propozycji złożonych przez zaineresowane grupy albo osoby. Głosowanie jest jedynie częścią procesu, wprawdzie efektowną, ale ważniejsza od niej jest rozmowa członków wspólnoty o wyzwaniach, potrzebach, problemach, brakach i sposobach ich zaspokojenia. Do tej rozmowy nie powinno zasiadać się z gotowym projektem, aby go forsować, ponieważ taka rozmowa to najlepsza „okazja dla obywateli do zbliżenia się i zrozumienia tego, jak można wydawać pieniądze publiczne na to, co jest najważniejsze”.

Kontekst nr 2: czy wszędzie jest Porto Alegre?

Wszędzie tam, gdzie mowa o budżecie partycypacyjnym, jako kontekst sytuacyjny przywoływany jest mityczny skuces i przykład do naśladowania budżetu z brazylijskiego Porto Alegre (prowadzonego od 25 lat). Mityczny dlatego, że znamy go jedynie ze studiów, opisów, kolejnych cytowań i opracowań, a także dlatego, że to właśnie Porto Alegre ustanowiło mit założycielski udanego budżetowania partycypacyjnego. Tymczasem sama idea przeszła już liczne modyfikacje, namnożyło się wiele definicji i odmian tego zjawiska, a w samym Porto Alegre budżet ulegał rozmaitym zmianom.

Co więcej, kiedy rozpatrujemy kwestię BP w skali europejskiej, okazuje się, że oczekiwania pokładane w budżecie partycypacyjnym wcale nie zostały zaspokojone. Nadzieje na to, że przyniesie on odnowę demokracji obywatelskiej i urzeczywistni ideały równości i lepszej redystrybucji środków publicznych, spaliły na panewce . Warto więc zastanowić się na nowo, po co i jak „robić” budżet partycypacyjny. Niezbędne będzie tutaj spojrzenie na tych, którzy w warunkach podobnych do naszych prowadzą procesy z sukcesami i wyciągają wnioski z błędów popełnianych przez innych w ciągu 25 lat historii budżetowania partycypacyjnego.

Jak więc skutecznie prowadzić proces, jak przekładać założone ambitne cele na działania, tak aby nie pozostawały one jedynie odwołaniem do abstrakcyjnych wartości, mającym niewiele wspólnego z praktyką? Przykładem dla polskich społeczności niewątpliwie może być Cascais, które pomimo kryzysu ekonomicznego, a właściwie nim zdopingowane, od 2011 r. prowadzi BP.

Krótko o Cascais

Fot. http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Ba%C3%ADa_de_Cascais_-_Palacetes.jpg, CC-BY-SA

Co trzeba wiedzieć o samym Cascais? Leży nad oceanem w obszarze metropolitarnym stolicy Portugalii, Lizbony, z której do centrum Cascais można dojechać w 25 minut kolejką podmiejską. W gminie, podzielonej na sześć okręgów, mieszka 206 tys. mieszkańców. Jedną trzecią gminy zajmują obszary naturalne.

3. Opis procesu

Przygotowania do wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w życie…

…zajęły niemal trzy lata. Konsekwentnie i z namysłem podejmowano kolejne kroki, wychodząc od założeń funkcjonowania gminy, a więc od gminnej strategii zrównoważonego rozwoju, w której jednym z czterech priorytetów było zwiększanie zaangażowania obywatelskiego mieszkańców. Zakotwiczenie w strategii działań administracji związanych z partycypacją pozwoliło na spokojną, wybiegającą w przyszłość debatę o możliwych rozwiązaniach, w tym o budżecie partycypacyjnym. W 2010 r. po podjęciu decyzji politycznej o wprowadzeniu BP w życie urząd rozpoczął współpracę ze stowarzyszeniem Associação in Loco – gronem specjalistów pracujących na co dzień w obszarach społeczeństwa obywatelskiego i zrównoważonego rozwoju. Wraz z nimi opracowano metodologię procesu budżetu partycypacyjnego i przeprowadzono szkolenia wewnątrz urzędu, zarówno dla dyrektorów departamentów, jak i szeregowych pracowników. Chodziło o przekazanie wiedzy na temat budżetu partycypacyjnego, specyfiki przyjętej metodologii oraz o uwspólnienie języka, którym urząd będzie posługiwał się w trakcie procesu. Podczas szkoleń wiedzę o procesie zdobyli również przyszli wolontariusze: urzędnicy ze wszystkich pionów urzędu moderujący później prace grup roboczych mieszkańców w trakcie sesji plenarnych.

Cele budżetu partycypacyjnego w Cascais

Urząd (władza, czyli politycy i administracja, czyli urzędnicy) najpierw postawił przed procesem konkretne cele, a dopiero do nich precyzyjnie dobierał środki działania. Było to nie lada wyzwanie – w końcu chodziło o zmianę społeczną w Cascais, polegającą na konsekwentnym domykaniu luki między władzą a niezbyt aktywną obywatelską społecznością poprzez:

1. promocję udziału dobrze poinformowanych i aktywnych (dzięki procesowi) obywateli w życiu publicznym,
2. zmniejszanie dystansu pomiędzy obywatelami i administracją oraz podmiotami podejmującymi decyzje, a przez to zwiększanie transparentności procesów decyzyjnych i działań administracji,
3. modernizację administracji,
4. zakorzenianie spójnego i aktywnego społeczeństwa obywatelskiego,
5. zwiększanie wśród przedstawicieli władzy i administracji świadomości prawdziwych potrzeb i aspiracji społeczności oraz możliwości ich spełnienia.

Cele te zostały zapisane w Karcie Budżetu Partycypacyjnego Cascais. Stanowi ona podstawę dla regulaminu BP określającego precyzyjnie kolejne kroki procesu i odwołującego się już w pierwszym artykule do Konstytucji Portugalii. Regulamin ma formę zarządzenia władz wykonawczych przyjmowanego przez radę gminy.

Przyjęty na potrzeby BP model partycypacji – ponownie trudne słowo na „d”

Kluczowy dla realizacji celów postawionych przed procesem był model partycypacji przyjęty jako podstawa całości. W art. 3 regulaminu określa się go następująco: „Budżet partycypacyjny w Cascais opiera się na deliberatywnym modelu partycypacji, w którym uczestnicy mogą formułować propozycje i wybierać projekty uważane przez nich za priorytetowe, aż do wyczerpania puli środków przeznaczonych na ten cel przez władze. Projekty muszą wypełniać kryteria sformułowane w regulaminie”.

Artykuł 16 regulaminu określa natomiast kluczowy dla kwestii deliberacji sposób wypracowywania projektów do budżetu: 1. Uczestnicy procesu nadają formę swoim propozycjom do budżetu podczas publicznych sesji. 2. Każda sesja prowadzona jest w oparciu o narzędzie: partycypacyjne „stoliki konsensusu”. 3. Tylko podczas prac grupowych w trakcie sesji publicznych można zgłaszać propozycje projektów i muszą one przejść weryfikację grupy oraz uzyskać poparcie wszystkich uczestników sesji.

Dyskusja, rozważanie argumentów, wzajemne przekonywanie do rozwiązań, uzyskiwanie kompromisów, konkurencja projektów, łączenie pomysłów, poszukiwanie sojuszników – tu właśnie leży serce budżetu partycypacyjnego w Cascais. Nie ma innej drogi składania projektów i promocji własnych pomysłów. To unikatowe rozwiązanie, wypracowane właśnie po to, żeby zwiększyć szansę na realizację ambitnych celów procesu.

Rola urzędu w procesie

• odpowiedzialność za prowadzenie procesu zgodnie z Kartą i regulaminem: burmistrz, departament Agenda 21 ds. zrównoważonego rozwoju,
• organizacja wszystkich koniecznych w procesie wydarzeń, ewaluacja, szkolenie pracowników urzędu: departament Agenda 21, zespół ds. BP,
• koordynacja: siłą rzeczy urząd jest koordynatorem lub pośrednikiem (wymiana informacji) wszystkich działań polegających na zwiększeniu udziału obywateli partycypacji publicznej i społecznej (w tym BP), tak aby były spójne, zrównoważone i miały trwałe efekty; zajmuje się tym departament urzędu ds. Agendy 21.

Budżet partycypacyjny w 2012 r.

Przygotowanie procesu (styczeń–kwiecień)

• Szacowanie możliwości i decyzja władz wykonawczych o wysokości środków przeznaczonych na budżet partycypacyjny (1,5 mln euro).
• Przegląd metodologii procesu – ewaluacja poprzedniej edycji: konsultacje prowadzone przez zespół ds. BP z władzami wykonawczymi i pracownikami urzędu zaangażowanymi w poprzedni proces, rozpatrzenie uwag wpływających od mieszkańców.
• Nabór i szkolenie wolontariuszy spośród pracowników urzędu: przyszłych moderatorów sesji publicznych.
• Tworzenie narzędzi partycypacyjnych do wsparcia pracy z mieszkańcami i monitorowania poziomu partycypacji: formaty i arkusze prezentacyjne, system punktowania priorytetów podczas głosowań w trakcie sesji publicznych, listy obecności. Przegląd narzędzi pod kątem wdrożenia poprawek poewaluacyjnych.
• Rewizja Regulaminu Budżetu Partycypacyjnego: odbywa się co rok w celu weryfikacji procedur wdrażania poprawek poewaluacyjnych.
• Współpraca instytucjonalna: kontakt z radami okręgów, lokalnymi organizacjami pozarządowymi i innymi lokalnymi instytucjami w celu promocji BP (wykorzystanie bliskiego kontaktu partnerów z mieszkańcami) i uzyskania wsparcia np. poprzez zapraszanie partnerów na spotkania z mieszkańcami.
• Upowszechnianie BP: zaproszenia listowne do każdej skrzynki pocztowej w gminie, ulotki dystrybuowane w miejscach często odwiedzanych przez mieszkańców, plakaty, bilbordy, filmy, strona internetowa urzędu, fapage na Facebooku, gminny informator i czasopismo, wydarzenia publiczne (na plaży, w centrach handlowych) etc.

Formułowanie projektów (maj)

Składanie propozycji odbywa się jedynie podczas sesji publicznych. Każdy mieszkaniec może uczestniczyć w dowolnej liczbie sesji, jednak podczas każdej z nich może złożyć jedynie jedną propozycję. Nie jest dozwolone składanie propozycji przez organizacje pozarządowe i instytucje. „Celem sesji publicznych jest prezentacja pomysłów na projekty do budżetu partycypacyjnego i ich kolektywne priorytetyzowanie podczas debaty. Konieczne jest zatem poszukiwanie konsensusu oraz wybór takich inwestycji, które spełnią wymagania późniejszej analizy formalno-technicznej”.

Dodatkowymi kryteriami, które są sugerowane mieszkańcom w ich pracach i wyborach podczas sesji, są te dotyczące zasięgu proponowanych projektów. Powinny one służyć jak największej liczbie mieszkańców na jak największym możliwym obszarze. O tych kryteriach (zapisanych w regulaminie) nieinwazyjnie przypominają mieszkańcom podczas sesji publicznych prowadzący je moderatorzy.

Na sesję można przyjść z dokładnie opracowanym pomysłem na inwestycję, przynieść materiały poglądowe pomagające przekonać innych, ale można równie dobrze zaprezentować ogólną ideę przyszłej inwestycji. Pomysły na projekty muszą jednak spełniać formalne i z góry ustalone oraz podane do wiadomości (a także zapisane w regulaminie) kryteria:

• realizacja projektu musi leżeć w zakresie odpowiedzialności i zadań gminy,
• projekty muszą być konkretne i możliwe do zrealizowania na obszarze gminy,
• projekty muszą mieć formę inwestycji,
• realizacja projektu nie może kosztować więcej niż 300 tys. euro,
• realizacja nie może przekroczyć 24 miesięcy,
• projekt musi mieścić się w przynajmniej jednym z priorytetów gminnej strategii zrównoważonego rozwoju,
• projekt musi być zgodny z innymi gminnymi planami i projektami.

Sesje odbywają się w miejscach dostosowanych dla osób niepełnosprawnych, a ich przebieg jest zawsze taki sam, oparty o wcześniej dobraną metodologię – mają charakter warsztatów konsultacyjnych. Również godzina sesji dostosowana jest do trybu życia i pracy mieszkańców (w 2012 r. wszystkie sesje rozpoczynały się o godz. 21:00). Mogą brać w nich udział wszyscy mieszkańcy lub osoby związane z gminą, które mają co najmniej 18 lat.

W 2012 r. odbyło się dziewięć sesji plenarnych, każda z nich w innym miejscu (np. w urzędzie, szkole, siedzibie organizacji pozarządowej), dobranym tak, aby umożliwić wzięcie udziału jak największej liczbie mieszkańców z różnych okręgów gminy.

• Szeroka aktywizacja obywateli wokół spraw i projektów dla nich ważnych. Projekty inwestycji zaczynają powstawać w lokalnych środowiskach, na poszczególnych osiedlach, skupiając ludzi zainteresowanych rozwijaniem wspólnego projektu i wspólną pracą na rzecz jego realizacji.
• Zrozumienie i promowanie perspektywy gminy jako wspólnoty mieszkańców i ich interesów. Widoczne jest to szczególnie w trakcie sesji publicznych. Mieszkańcy uczą się negocjować, argumentować, rezygnować ze swoich projektów, łączyć pomysły w większe całości. Odkryto, że stereotyp mieszkańca indywidualisty dbającego jedynie o swoje podwórko nie musi dominować życia wspólnoty, a budżet gminy jest własnością wszystkich jej obywateli.
• Upodmiotowienie obywateli w relacji z urzędem – widząc otwarte podejście urzędu, mieszkańcy zaczęli głośno mówić o swoich potrzebach, proponować ich rozwiązania i współpracować z urzędnikami w ich opracowaniu.
• Wzrost zainteresowania mieszkańców pracą urzędu.

Warto w tym miejscu podsumować, że są to standardowe rezultaty dobrze przeprowadzonego i kontynuowanego z roku na rok procesu budżetu partycypacyjnego. Taką poprzeczkę osiągnięć jako minimalną powinny sobie stawiać władze samorządowe przygotowujące się do wdrożenia tego narzędzia partycypacji.

W Cascais zadziało się jednak coś więcej. Doszło do zmniejszenia dystansu między urzędem i obywatelami zaangażowanymi w proces. To wynik budowania zaufania mieszkańców do urzędu i władzy (problem braku zaufania do władzy jest równie polską, jak i portugalską specyfiką). Proces został zaplanowany tak, żeby nie budził żadnych wątpliwości. Pełna transparentność wymagała jednak obecności i zaangażowania mieszkańców w prace nad projektami. Wspólne prace prowadzone były w nieformalnej atmosferze sprzyjającej budowaniu relacji. Ważnym aspektem tej pracy jest również poznawanie przez obywateli sposobu pracy urzędu, prawa, procedur i ograniczeń. Z drugiej strony, w ciągu całego procesu polegającego na intensywnym kontakcie z mieszkańcami urząd poznaje ich oczekiwania, punkty widzenia, obawy i wątpliwości.

Dla samego urzędu proces również przyniósł zmiany, będące pochodną konieczności intensywnej współpracy między departamentami i uczestnictwa urzędników w sesjach plenarnych. Sami urzędnicy przyznawali, że lepiej poznali specyfikę pracy innych departamentów, a praca na tych samych zasadach podczas sesji szeregowych pracowników wraz z dyrektorami departamentów przyniosła większą demokratyzację w urzędzie – rozluźnienie jego hierarchicznych struktur i skrócenie dystansów personalnych.

Podsumowując w liczbach, budżet partycypacyjny Cascais 2012 r. przedstawia się następująco:

• 395 mieszkańców, którzy wzięli udział w sesjach publicznych,
• 223 propozycje projektów złożone w trakcie sesji publicznych,
• 147 propozycji poddanych pod głosowanie sesji plenarnych,
• 48 propozycji zgłoszonych do analizy formalno-technicznej,
• 32 projekty poddane głosowaniu,
• 23 198 mieszkańców, którzy oddali głos – 11 proc. mieszkańców gminy.

5. Problemy/wyzwania

Jakkolwiek brzmi to przewrotnie, wyzwaniem dla organizatorów może okazać się w kolejnych edycjach BP popularność procesu. Już w kolejnej edycji, w 2013 r., w sesjach plenarnych wzięło udział ponad 700 uczestników. Praca w oparciu o tę metodologię może być zatem trudna i będzie wymagała przynajmniej zwiększenia liczby sesji.

Jak każda metodologia, ta przyjęta w Cascais ma swoje wady i zalety. Jedną z wad odkryto już po pierwszej edycji – chodziło o „przejmowanie” pracy w trakcie sesji plenarnych przez zorganizowane grupy mieszkańców promujących swoje projekty. Aby temu zapobiec, w kolejnej edycji uzupełniono metodologię pracy o losowanie stolików przez zgłaszających się na daną sesję, tak żeby zmniejszyć szansę na forsowanie jakiegoś pomysłu przez kilku uczestników. Nie wiadomo, na ile ta zmiana pomoże unikać podobnych sytuacji w przyszłości.