Przestrzeń Praktyków Partycypacji | 18 sierpnia 2023 r.

Budżet partycypacyjny w Seulu

Poznajcie nowy artykuł na naszej stronie – tym razem przedstawiamy Wam temat nam bliski, ale w wersji z daleka, czyli budżet partycypacyjny w Seulu! Kto by się tego spodziewał ;) Nam jednak zależy na pokazywaniu partycypacji od wszystkich możliwych stron, w tym rozwijaniu naszej wiedzy o znanych narzędziach w mniej znanym kontekście. A autorką tekstu jest Justyna Piwko – doświadczona praktyczka partycypacji, która przez wiele lat koordynowała budżet obywatelski w Warszawie, ale kilka lat temu ukończyła studia właśnie na Uniwersytecie w Seulu.

W trakcie planowania budżetu obywatelskiego w naszych miastach często kierujemy wzrok w kierunku Porto Alegre w Brazylii jako pierwszego procesu na świecie, podglądamy też inne gminy w Polsce, oraz to co dzieje się w miastach Ameryki Północnej czy Europy. Szukamy rozwiązań, które stosują inne miasta w Polsce i na świecie, a które moglibyśmy wykorzystać mieszcząc się w ramach prawnych, które obowiązują w Polsce. A czy przyglądaliście się kiedyś budżetowi partycypacyjnemu w Azji? Dlaczego akurat tam? Polska i Korea Południowa są jednymi z dziesięciu krajów na świecie, które posiadają regulacje prawne w zakresie budżetu partycypacyjnego na poziomie ogólnokrajowym (pozostałe to Peru, Indonezja, Dominikana, Panama, Ekwador, Angola, Portugalia, Kazachstan,) . Ten artykuł opisuje proces budżetu partycypacyjnego w Seulu – stolicy Korei Południowej, która od 2012 roku rozwija proces z dużym naciskiem na edukację mieszkańców i mieszkanek oraz włączanie ich w ocenę i opiniowanie projektów w oparciu o regulacje krajowe i metropolitalne .

Budżet partycypacyjny w Korei Południowej określany jest jako „obywatelski budżet partycypacyjny” (po koreańsku 주민참여예산) (No, 2018). Obowiązek przeprowadzenia budżetu partycypacyjnego dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego został wprowadzony nowelizacją ustawy o finansach publicznych w 2010 roku (zaś pierwsze oficjalne wzmianki o włączaniu mieszkańców i mieszkanek w planowanie budżetu pojawiły się w 2003 roku) (Sintomer, Herzberg, Allegreti, 2013). Ministerstwo Gospodarki i Finansów zaproponowało trzy przykładowe modele wdrożenia procesu, w których wskazało konieczność powołania komitetów na poziomie ogólnomiejskim oraz komitety tematyczne (opcjonalnie). Wskazało również dwa sposoby na włączenie społeczności. Pierwszy zobowiązywał przedstawicieli i przedstawicielki lokalnych rządów do ustanowienia procedur włączających lokalną społeczność do tworzenia budżetu miasta. Drugi z kolei wymagał od lokalnych władz dołączania pisemnych opinii mieszkańców i mieszkanek o projekcie budżetu. Poza tymi wymogami lokalne władze mają swobodę w określaniu sposobu, zakresu włączania mieszkańców i mieszkanek w budżet partycypacyjny. Chociaż budżet partycypacyjny jest obowiązkowy dla samorządów lokalnych, to nie ma określonej konsekwencji niezastosowania się do przepisu z 2010 roku. Co ciekawe w 2018 roku aż 99,1% samorządów w Korei Południowej wdrożyło jakąś formę włączania mieszkańców i mieszkanek w tworzenie budżetu w swoich gminach (W. No 2018).

Seul składa się z 25 autonomicznych dzielnic zwanych Gu, które są najmniejszymi jednostkami samorządowymi (od 140 tys. do 670 tys. mieszkańców). Populacja Seulu wynosi blisko 10 milionów mieszkańców.

Budżet partycypacyjny w Seulu składa się z trzech etapów. Pierwszym jest składanie propozycji przez mieszkanki i mieszkańców, następnie sprawdzanie zgłoszonych propozycji pod kątem administracyjnym przez pracowników urzędu. Sprawdzone propozycje rozpatrywane są przez obywatelską komisję budżetową. W skład komisji wchodzą wybrani mieszkańcy i mieszkanki dzielnicy, którzy nadają priorytety dla zgłoszonych propozycji. Projekty ocenione pozytywnie trafiają pod głosowanie mieszkańców (No, 2017). W budżecie partycypacyjnym w Seulu mogą wziąć udział nie tylko mieszkańcy i mieszkanki Seulu, ale również osoby uczące się lub pracujące w stolicy, które dojeżdżają do miasta. Jednakże są też osoby wykluczone z udziału, to pracownicy i pracownice urzędów publicznych, którzy pracują w urzędzie w Seulu lub w innych organizacjach samorządowych finansowanych przez rząd.

Przygotowanie procesu

Przed rozpoczęciem procesu burmistrz opracowuje plan przeprowadzania danej edycji, na który składają się wytyczne dotyczące alokacji budżetu, metody i procedury zbierania propozycji od mieszkańców i mieszkanek oraz szkolenia. Od 2017 roku Rząd Metropolitalny Seulu przeznacza na budżet partycypacyjny 70 miliardów KRW (ok. 268 milionów złotych co stanowi 0,2 % budżetu miasta). Celem BP określonym przez rząd jest zwiększenie udziału obywateli i obywatelek w tworzeniu budżetu miasta, czyli „poprawa dobrobytu mieszkańców i jakości życia, oraz ożywienie demokracji uczestniczącej przez współpracę między miastem a mieszkańcami” (White Paper, 2019).

Tworzenie komitetów

Pierwszym krokiem jest stworzenie Komitetu Budżetu Partycypacyjnego, którego celem jest m.in.: zapewnienie udziału obywateli i obywatelek, wsparcie Publiczno-Prywatnej Rady Budżetu, dbanie o to, by Komitet nie był wykorzystywany do celów politycznych i prywatnych, niewchodzenie w kompetencje Rady Miasta do obradowania nad budżetem. Chętne osoby do pracy w komitecie muszą spełniać jeden z trzech warunków: mieszkać w Seulu, pracować w Seulu lub uczyć się w jednej z seulskich szkół. Dodatkowo od 2017 roku wprowadzono wymóg ukończenia Szkoły Budżetowej prowadzonej przez Urząd Seulu. Spośród zgłoszeń władze losują 275 osób uwzględniając takie kryteria jak wiek, płeć i miejsce zamieszkania. Pozostałe 25 osób jest wybierana na podstawie rekomendacji przez burmistrza lub Radę Metropolitalną Seulu. W sumie 300 osób działa w Komitecie.

Szkolenie przygotowawcze do prac w Komitecie, Źródło: Galeria < Archiwum | Budżet partycypacyjny Seulu (seoul.go.kr)

Do zadań Komitetu należy m.in.: opiniowanie budżetu w tym projektów inwestycyjnych, wizyty w terenie, spotkania z mieszkańcami i mieszkankami, zebranie ich opinii, przedstawianie Radzie Budżetu projektów zaproponowanych przez obywateli i regionalne zgromadzenia, ocena projektów i monitoring realizacji zwycięskich projektów. (White Paper, 2019).

Komitet dzieli się na podkomitety: Publiczno-Prywatne Rady Budżetu, których jest dziesięć i są podzielone tematycznie, to m.in. (a) ekonomia i przemysł, (b) środowisko i parki, (c) kultura, turystyka i sport, (d) kobiety i opieka nad dziećmi, (e) zdrowie i opieka społeczna, (f) budownictwo, (g) transport (h) urbanizacja i mieszkalnictwo (i) bezpieczeństwo. W skład Rady wchodzi maks. 27 osób, są to członkowie Komitetu, eksperci i urzędnicy. Zadaniem Rad jest ocena projektów i nadanie im priorytetów. Pozostałe pięć podkomitetów monitoruje wykonanie projektów, a jeden odpowiada za promocję, informacje i gromadzenie danych. Są to eksperckie grupy doradcze powołane w 5 obszarach: „Opieka społeczna, Kobiety”, „Kultura, Turystyka, Sport”, „Środowisko, Parki”, „Bezpieczeństwo miejskie, Transport, Mieszkalnictwo” oraz „Gospodarka, Praca, Administracja”. Członkowie i członkinie podkomitetów wybierani są spośród osób z Komitetu i jest ich w sumie 75. Analizują oni proces z perspektywy obywateli i obywatelek. Dodatkowo monitorują realizację projektów dwa razy w roku, oceniają prowadzenie budżetu partycypacyjnego w okręgach autonomicznych oraz sprawdzają czy publiczne środki nie są marnotrawione.

Poniższa tabela dokładnie przedstawia ich podział i zadania.

Podkomitety	Organizacja	Główne zadania
Publiczno-Prywatne Rady Budżetu (10 podkomisji)	W sumie 200 osób (w 10 miejskich obszarach)	– Przegląd projektów pod kątem obszaru działań podkomisji – Przegląd projektów pod kątem ich przydatności
Podkomitety budżetowe (5)	W sumie 75 osób (w 5 obszarach)	– Udział w całym budżecie (zamknięcie finansowe z udziałem obywateli, przegląd komentarzy do całej propozycji budżetu) – Monitorowanie realizacji projektów budżetu partycypacyjnego – Przegląd niewykorzystanych środków – Ocena budżetu partycypacyjnego w każdej dzielnicy
Komitet Promocyjny (1)	25 osób	– Tworzenie treści promocyjnych I gromadzenie danych – Promocja budżetu partycypacyjnego

Źródło: Prezentacja pracownika Departamentu Budżetu Partycypacyjnego w Urzędzie Metropolitalnym Seulu pt. “Major Achievements and Operation Status of the Seoul Metropolitan Government’s Participatory Budgeting (PB) System” Choi In-wook. Tłumaczenie własne.

Posiedzenie Rady tematycznej ds. Środowiska 2019 Źródło: Galeria < Archiwum | Budżet partycypacyjny Seulu (seoul.go.kr)

W tym czasie kiedy formułują się podkomitety Rząd Metropolitalny rozpoczyna Szkołę Budżetową skierowaną do zainteresowanych obywateli i obywatelek, którzy mieszkają, pracują lub uczą się w Seulu. Celem programu jest edukacja obywateli i obywatelek o budżecie partycypacyjnym w Seulu i całym budżecie miasta. Zajęcia podstawowe w szkole trwają 6 godzin zegarowych, a program obejmuje zasady i proces budżetu obywatelskiego, budżet Seulu, zajęcia z pisania propozycji zadań i kosztorysowania ich, rozmowę o priorytetach i sposobie ich nadawania oraz zasady ewaluacji i monitoringu procesu. Absolwenci i absolwentki Szkoły Budżetowej mogą starać się o członkostwo w Komitecie, a ich głosy w trakcie głosowania mają wagę 5%. Szkoła oferuje również szkolenia online: dla osób z niepełnosprawnościami, migrantów i migrantek oraz szkolenia bardziej zaawansowane dla członków i członkiń Komitetu.

Zgłaszanie pomysłów

Zgłaszanie propozycji przez mieszkańców i mieszkanki odbywa się w styczniu i lutym. Każda osoba może składać swoje propozycje do budżetu miasta lub dzielnicy. Pomysł można zgłosić samodzielnie lub w maksymalnie trzy osoby. Nie ma ograniczeń co do liczby zgłaszanych propozycji. Autor lub autorka może to zrobić przez stronę internetową, wysłać pomysł pocztą lub zgłosić go osobiście w urzędzie. Zgłaszane propozycje mogą obejmować całkowity budżet i środki budżetu partycypacyjnego na dany rok budżetowy. Projekty muszą mieścić się w zadaniach miasta i być możliwe do realizacji w ciągu roku budżetowego (od 1 stycznia do 31 grudnia). Projekty zgłaszane są na specjalnych formularzach, w którym oprócz podania danych osobowych należy opisać pomysł, wskazać kategorię tematyczną, lokalizacje, cel pomysłu, jego efekt, korzyści z niego płynące oraz koszt realizacji.

Zgłoszone pomysły dzielą się na dwa poziomy: dotyczące spraw miasta oraz projekty dzielnicowe. Dodatkowo do danego poziomu przypisana jest odpowiednia kwota. Co roku ten podział się zmienia. Dla przykładu w 2019 roku mieszkańcy i mieszkanki mogli zgłaszać projekty dotyczące spraw miasta, które dzieliły się dodatkowo na takie związane z partycypacją i zaangażowaniem oraz ze współpracą z rządem Seulu. Zaś na poziomie lokalnym pomysły mogły dotyczyć angażowania lokalnej społeczności, planowania na poziomie dzielnicy czy osiedla.

Dokładny podział i przypisane kwoty widać w poniższej tabeli.

		Kwota		Opis typu projektu
Sprawy miasta	Partycypacja miejska	35 miliardów KRW		Projekty, które poprawiają wygodę mieszkańców z dwóch lub większej liczby dzielnic i rozwiązują problemy miasta
	Współpraca samorządów	10 miliardów KRW		Projekty, w których zarówno sektor publiczny, jak i prywatny uczestniczą w rozwiązywaniu problemów miejskich poczynając od wyboru projektów, a kończąc na ich realizacji
Sprawy lokalne	Lokalna partycypacja	22 miliardy KRW	3 miliardy (KRW 0.45-0.55 miliarda KRW per dzielnica)	Projekty ściśle związane z życiem codziennym, mające na celu rozwiązanie niedogodności mieszkańców w społeczności lokalnej
	Planowanie w dzielnicach		KRW 19 miliardów (KRW 0.95-1.05 miliarda per dzielnica)	Projekty, które są zintegrowane z planowaniem innowacji w lokalnej społeczności
	Planowanie w osiedlach	3.5 miliarda KRW (157 osiedli)		Projekty rozwiązujące problemy mieszkańców na poziomie osiedli, we współpracy z radami mieszkańców i zespołami planowania osiedli

Klasyfikacja zgłoszonych pomysłów odbywa się w urzędzie i dopiero po tym są przesyłane do odpowiednich dzielnic. Mieszkańcy i mieszkanki mogą korzystać z konsultacji z urzędnikami i urzędniczkami przed zgłoszeniem swoich propozycji. Wszystkie zgłoszone pomysły pojawiają się na stronie internetowej, a mieszkańcy i mieszkanki mogą je komentować.

Zgłoszone pomysły trafiają do oceny do odpowiednich departamentów urzędu. Projekty sprawdzane są pod kątem ich przydatności i ważności, zgodności z prawem i możliwości ich realizacji w ciągu roku, a następnie przekazywane są do Publiczno-Prywatnej Rady Budżetu zgodnie z obszarem tematycznym. Następnie oceniana jest adekwatność projektów – na posiedzeniu Rady sprawdzane są wyniki przeglądu dokonanego przez urzędników i urzędniczki, oceniane jest faktyczne zapotrzebowanie na dany pomysł, w jaki sposób jego realizacji przyczyni się do osiągniecia celu, w jakim został zgłoszony oraz czy włączy lokalną społeczność. Rada sprawdza również opinie mieszkańców i mieszkanek o projekcie zebrane np. ze strony internetowej czy spotkań. Projekty oceniane są także pod względem ich zgodności z opracowanymi priorytetami np. włączenie lokalnej społeczności w realizację pomysłu. Członkowie i członkinie Rad opiniują projekty pod kątem tego, czy spełniają kryteria opracowane przez urzędników. Tymi kryteriami oceny są: potrzeba, pilność, jawność, skuteczność, wykonalność, dopasowanie tematyczne, równość płci, adekwatność kosztów. Na tej podstawie wybierane są projekty, które otrzymały najlepsze oceny. Warto dodać, że na posiedzenia zapraszani są autorzy i autorki, którzy mogą swoje pomysły zaprezentować, uzasadnić oraz wyjaśnić wątpliwości. W przypadku zastrzeżeń do projektu, są one kierowane do poprawy wraz z rekomendacjami Rady co powinno zostać zmienione. Członkowie i członkinie rad są przygotowani do dyskusji i oceny projektów, dzięki odbytemu wcześniej kursowi w ramach Szkoły Budżetu. Dodatkowo na poziomie lokalnym odbywają się spotkania z mieszkańcami, na których omawiane są aktualne lokalne problemy, potrzeby i pomysły na działania, tak aby zgłoszone projekty mogły jak najlepiej na nie odpowiadać. Projekt oceniany jest negatywnie jeżeli narusza przepisy prawa, nie mieści się w zakresie zadań Metropolitalnego Rządu Seulu, wspiera prywatne korzyści, nie odpowiada celom budżetu partycypacyjnego lub wspiera budżety istniejących instytucji. W trakcie posiedzeń Rady autorzy i autorki pomysłów mają możliwość uzasadnienia swoich propozycji. W trakcie rozpatrywania każdego pomysłu (projektu) brane pod uwagę są wyjaśnienia wnioskodawcy, raport oceny urzędników i opinie obywateli.

Do zgłoszonych projektów przez dwa tygodnie można zgłaszać zastrzeżenia lub wnioski o korektę. Projektom nie spełniającym przyjętych w procedurze kryteriów nadawany jest status „niekwalifikujące się”. W takich przypadkach członkowie i członkinie Rady proponują modyfikację projektów, aby spełniały obowiązujące wymogi. Następnie projekty te, podczas specjalnych warsztatów, są poprawiane wspólnie przez autorów i urzędników. Po dopracowaniu pomysłów i usunięciu nieprawidłowości otrzymują on status „kwalifikujące się warunkowo”. Analogicznie dzieje się z projektami, które są do siebie podobne lub pokrywają się z aktualnie realizowanymi działaniami – są wykluczane lub zmieniane.

Następnym krokiem, po uzupełnieniu i dostosowaniu projektu w ramach dyskusji z Publiczno-Prywatną Radą, jest etap ponownego przeglądu projektu. Wtedy Rada powtórnie sprawdza projekty, które pozytywnie lub warunkowo przeszły ocenę i dyskusje, ponownie ocenia je i szereguje pod względem ważności. Ostatecznie wybrana lista zostaje przedłożona do Walnego Zgromadzenia Hanmadang. Projekty układane są na niej w kolejności od najwyższej uzyskanej punktacji do najniższej na podstawie priorytetów przyznanych propozycjom.

Od 2015 roku wszyscy mieszkańcy i mieszkanki Seulu, a także osoby pracujące czy uczące się w mieście głosują elektronicznie na propozycje zgłoszone do budżetu. Wynik głosowania to suma głosów członków i członkiń Komisji Budżetowej (brane są pod uwagę głosy osób, które uczestniczyły w ponad połowie posiedzeń), członków i członkiń Szkoły Budżetowej, autorów i autorek projektów oraz wszystkich głosujących mieszkańców i mieszkanek.

Dodatkowo we wszystkich dzielnicach uruchamia się centra wyborcze. Mieszkańcy i mieszkanki mogą w nich dowiedzieć się czym jest budżet partycypacyjny, zapoznać się z projektami oraz otrzymać pomoc w oddaniu głosu. Każde centrum działała 4-5 dni, a jego obsługą zajmują się członkowie i członkinie Komitetu. Dodatkowo głosowanie jest promowane w trakcie różnych wydarzeń mających miejsce w mieście. Na Seoul Plaza (to plac przed seulskim ratuszem w centrum miasta, który do 2004 roku był zatłoczonym skrzyżowaniem, zaś po renowacji stał się miejscem wielu kulturalnych wydarzeń i spotkań, z którego na co dzień korzystają mieszkańcy) zorganizowany jest też stały punkt do głosowania. W 2019 roku, ostatniego dnia głosowania, zorganizowano Walne Zgromadzenie Hanmadang. To wydarzenie festiwalowe, które stanowi święto demokracji bezpośredniej. Omawia się na nim proces budżetu partycypacyjnego, prezentuje zgłoszone projekty, przeprowadza konkursy na najlepszy projekt, prezentuje postępy w realizacji pomysłów. W trakcie zbierane są również opinie obywateli i obywatelek o procesie i planie budżetu.

W 2019 roku mieszkańcy i mieszkanki mogli głosować na siedem propozycji z pomysłów miejskich, które są pogrupowane tematycznie: (1) gospodarka, (2) zieleń, (3) kultura, sport i turystyka, (4) opieka społeczna, (5) kobiety, (6) drogi, (7) rewitalizacja, (8) bezpieczeństwo. Dodatkowo, mogli głosować na trzy pomysły z poziomu dzielnic. W sumie każdy mógł wybrać dziesięć pomysłów. W 2019 roku mieszkańcy i mieszkanki wybierali spośród 825 projektów, z czego 542 było zgłoszonych na poziomie dzielnicowym. Do realizacji zakwalifikowało się 838 pomysłów.

Wyniki głosowania w BP roku obliczane są na podstawie współczynnika uczestnictwa poszczególnych grup (co roku te zakresy procentowe się zmieniają w kierunku dania większej decyzji ogółowi obywateli i obywatelek, np. w 2020 roku rozkład procentowy był następujący: członkowie Komitetu Budżetu 20%, członkowie Szkoły Budżetu 5%, autorzy 5%, mieszkańcy 70%).

W seulskim modelu mieszkańcy i mieszkanki mają realny wpływ na zgłaszane projekty i ich wybór. Z jednej strony mogą zgłaszać swoje propozycje, mogą też być członkami lub członkiniami Komitetu, który ocenia projekty, poprawia je i wybiera te, które przejdą pod głosowanie. Mieszkańcy i mieszkanki Seulu mogą też komentować zgłoszone pomysły na stronie internetowej, a w przypadku projektów lokalnych, również w trakcie spotkań. Ten głos jest brany są pod uwagę przez członków i członkinie Komitetu. Mieszkańcy mogą oczywiście też po prostu na projekty głosować. Zdecydowanie widać, że władze Seulu kładą nacisk na włączenie mieszkańców i mieszkanek w omawianie i dopracowywanie projektów, a także rozmowę o priorytetach i potrzebach miasta.

Autorką tekstu jest Justyna Piwko – praktyczka partycypacji, która przez lata koordynowała budżet obywatelski w Warszawie. Artykuł powstał w oparciu o jej pracę magisterską pt. ”A Comparative Study on the Participatory Budgeting in Warsaw and Seoul” napisaną w 2021 roku na University of Seul.

Tekst powstał w ramach projektu „Przestrzeń Praktyków Partycypacji” realizowanego z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.