Wiejskie osiedla

Co sobie wyobrażacie myśląc o partycypacji na wsi? Fundusz sołecki, spotkania gminne, Lokalne Grupy Działania? A może należycie do tej grupy, która sceptycznie patrzy na partycypację na wsi i uznaje tylko tą w większych miastach, które wykorzystują przynajmniej budżet obywatelski? Magda Chustecka, od lat związana z tematem partycypacji, zwłaszcza na terenach wiejskich, napisała dla nas swoje przemyślenia w tym temacie. Przeczytajcie o wiejskich osiedlach, deweloperce w małych miejscowościach i lokalnych bolączkach.

– – –

Ten widok chaotycznych zabudowań mieszkalnych na tle pola kukurydzy. Każdy dom odpicowany jak z katalogu, ale cały kadr sprawia wrażenie kiepskiego kolażu, bez żadnej spójności. Albo odwrotnie – szeregowe budownictwo na wsi. Tu z kolei rządzi hiperspójność. Domy różnią się tylko gatunkiem posadzonej tui. To podmiejska deweloperka, która w żargonie urbanistycznym zyskała przydomek „zabudowy łanowej”. Te dwa obrazki łączy jedno – usytuowanie zabudowań na często wąskich działkach, wzdłuż prostej i długiej jak drut prywatnej drogi, na której ustalono służebność przejazdu. I żadnej innej drogi dojazdowej lub poprzecznej. Te osobne kilkusetmetrowe działki były kiedyś jednym polem, tzw. działką orną (tak przynajmniej mamy w centralnej i wschodniej Polsce).

W jednym i drugim przypadku często nie istnieje żadna, funkcjonalna siatka dróg, a drogi są wąskie, gruntowe i bez żadnego chodnika. Wokół brak punktów usługowych. Czasami układ działek, na których kiedyś falowało pszenżyto, w ogóle uniemożliwia budownictwo mieszkaniowe, bo nie ma opcji na dojazd, a działki mają po 15 m szerokości, mimo że presja na zabudowę jednorodzinną jest potężna.

Oto rzeczywistość tych gmin wiejskich w Polsce, która sąsiadują z metropoliami i mniejszymi miastami. Temat w sam raz na planowanie przestrzenne angażujące obecnych i przyszłych mieszkańców i mieszkanki.

Obrzeża miasta Otwock – przykład braku układu komunikacyjnego w przestrzeni, która kiedyś miała funkcje rolne, a teraz jest coraz bardziej zabudowywana. Teren ten leży obecnie w granicach administracyjnych miasta, jednak trudno tu mówić o jakiejkolwiek siatce dróg i komunikacji. Przypomina to rodzaj grzebienia o nieregularnych zębach. Działki drogowe prawdopodobnie nie są gminne, leżą na terenie prywatnym (współudział lub służebność przejazdu), więc za ich obsługę w całości odpowiadają właściciele i właścicielki nieruchomości. Źródło: Google Maps.

Deweloperka łanowa. Źródło: Canva.

Radziejowice – kiedyś mazowiecka wieś, dziś podwarszawskie osiedle 

Radziejowice to jeszcze dekadę temu mazowiecka wieś, zdominowana przez rolnictwo i zamieszkała od pokoleń przez tę samą społeczność. Powstała droga ekspresowa S8 przeniosła jednak gminę do nowej rzeczywistości. Kiedyś wyjazd do Warszawy był prawdziwą wyprawą – bez korków grubo ponad godzinę. Dziś dotarcie na parking Pałacu Kultury i Nauki zajmuje 40 minut. Do stolicy można także dotrzeć pociągiem. Nie dziwi więc, że przybywa osób, które chcą się tu osiedlić. Widać to nie tylko po dodatnim bilansie demograficznym. Podczas gdy większość gmin w Polsce boryka się z depopulacją, Radziejowicom przybywa mieszkańców i mieszkanek (w 2021 roku mieszkały tu 6273* zameldowane osoby – o prawie 50 osób, czyli bez mała o sołectwo więcej niż w roku poprzednim). Zmianę charakteru gminy z typowo wiejskiej na podwarszawską wskazuje także duża liczba wniosków od właścicieli i właścicielek nieruchomości o zmianę przeznaczenia działek z rolnych na zabudowę mieszkaniową.

Radziejowice, podobnie jak większość gmin w centralnej i wschodniej Polsce, zmagają się z tym samym wyzwaniem. Po działce rolnej wąskiej jak tasiemka i długiej na kilkaset metrów dobrze jedzie się ciągnikiem. Dla terenów mieszkaniowych jedna jedyna droga dojazdowa, na dodatek wąska i gruntowa to z kolei problem. Oczywiście, można zostawić ją pod opieką mieszkańców, co też duża część gmin w Polsce czyni, pogłębiając urbanistyczną bylejakość. Można to też zrobić w porządny i gospodarny sposób. I nie chodzi tylko o zgodność z przepisami prawa w zakresie projektowania infrastruktury technicznej (czyli mówiąc zrozumiale, nie chodzi tylko o to, ile tych dróg jest, jaki jest ich ogólny układ, szerokość, pobocza, chodniki, oświetlenie, nawierzchnia). Można, a nawet w moim przekonaniu trzeba to zaprojektować razem z mieszkańcami i właścicielkami nieruchomości. Tym bardziej, że – o zgrozo – nowe drogi z konieczności będą wydzielane z terenów działek prywatnych.

I my zrobiliśmy to wspólnie jako Fundacja Wspomagania Wsi, między innymi z gminą Radziejowice, w ramach projektu „Nasza Przestrzeń. Konsultacje społeczne planów miejscowych na wsi i w małych miastach”. Tytuł projektu wskazuje, że o przestrzeni rozmawialiśmy, pracując z władzami gminy, mieszkańcami i właścicielami nieruchomości nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Na warsztat wzięliśmy dwa sąsiadujące sołectwa – Korytów i Korytów A.

Opowiem, jak przebiegał ten proces, a na końcu podzielę się moimi refleksjami, jakie elementy były kluczowe dla powodzenia tego przedsięwzięcia.

O procesie konsultacyjnym

W moim przekonaniu dobre konsultacje rzadko można sprowadzić do jednego spotkania. Jeśli do tego dochodzi temat projektowania jakiegoś kawałka rzeczywistości oraz potencjalny konflikt wartości między uczestnikami i uczestniczkami procesu (prymat własności prywatnej nad dobrem wspólnym), wówczas kilka spotkań wydaje się niezbędnych. Nie inaczej stało się w Radziejowicach, gdzie mieszkanki i mieszkańcy każdego sołectwa mogli spotkać się dwukrotnie.

Pierwsze konsultacje miały charakter wprowadzający. Jeszcze na etapie informowania o wydarzeniu gmina uczciwie powiedziała ludziom, że przekształcenie tych terenów z działek rolnych na zabudowę mieszkaniową będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy taki układ komunikacyjny uda się wspólnie wydyskutować i zaprojektować. Na spotkaniu przedstawicielki urzędu gminy mogły uzasadnić tę decyzję, a przede wszystkim zobrazować ją na istniejących mapach. Powstanie działek mieszkaniowych na tym terenie nie jest możliwe bez dojazdu i tzw. obsługi komunikacyjnej.

Jednocześnie pracownia sporządzająca na zlecenie gminy projekt planu miejscowego zaprezentowała dwie koncepcje możliwego rozwiązania w zakresie układu komunikacyjnego. Niezmiernie ważna była dyskusja – ludzie wnosili wątpliwości, ale też nowe pomysły. Pytania dotyczyły między innymi wymogu, w odczuciu niektórych osób, zbyt dużej szerokości projektowanych dróg, prawa własności poszczególnych działek drogowych oraz zasad, na jakich gmina będzie odkupywała tereny pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg.

Na końcu właściciele i właścicielki nieruchomości mogli spotkać się na indywidualnych rozmowach z pracownicami urzędu gminy i osobami sporządzającymi projekt planu, w trakcie których mogli bez angażowania innych osób przyjrzeć się sytuacji własnej działki.

Na tym spotkaniu urzędniczka gminna pilotująca proces zapisywała wszystkie ustne wnioski przybyłych osób.

Dobry proces konsultacyjny to także odpowiedni czas (ani nie za długi, ani nie za krótki) do namysłu dla stron zaangażowanych w planowanie. Tutaj był to okres dokładnie miesiąca między pierwszym a drugim spotkaniem. Ważne jest jednak to, że zarówno mieszkańcy i mieszkanki, jak i władze gminy miały możliwość przemyślenia różnych pomysłów i odmiennych perspektyw. Mieszkańcy w okresie dwóch tygodni od pierwszego spotkania mogli złożyć wnioski do urzędu gminy wyrażające zarówno pomysły, jak i sprzeciwy. Następnie gmina przy współpracy z pracownią urbanistyczną zmodyfikowała projekt planu, nanosząc na niego te pomysły ludzi, które uznała za ważne i możliwe do połączenia z ideą funkcjonalnie zaprojektowanej przestrzeni.

Esencją drugiego spotkania było zaprezentowanie zaktualizowanego projektu planu, kolejna dyskusja i możliwość wprowadzenia zmian.

To nie jest formalnie najlepszy plan miejscowy w Polsce, ale ma inne plusy

Jeśli ktoś z czytelniczek i czytelników uwierzy teraz, że dzięki temu powstała najlepsza pod względem sztuki urbanistycznej koncepcja przekształcenia terenu onegdaj użytkowanego rolniczo na tak zwaną mieszkaniówkę z towarzyszącym układem komunikacyjnym, to się pomyli. Na pewno nie jest to, zatwierdzony już zresztą i obecnie obowiązujący, najlepszy dokument planistyczny w Polsce. Sieć dróg z pewnością mogłaby być lepiej urządzona, ale czy właściciele i właścicielki działek kiedykolwiek później zaufaliby gminie, która wprowadziłaby te zapisy metodą twardej ręki (to oczywiście kompletnie inna skala, ale przychodzi mi jednak do głowy zarządzanie procesem planowania Centralnego Portu Komunikacyjnego)? To był trudny proces rozpatrywania każdego wniosku i głosu mieszkańców oddzielnie, pochylania się nad nim i szukania kompromisu między potrzebą użytkownika terenu a interesem ogółu – tych, którzy już tam mieszkają i którzy potencjalnie zasiedlą to sąsiedztwo w przyszłości. Z tego powodu władze gminy nie zdecydowały się na przykład na wymuszenie na właścicielach i właścicielkach połączenia niektórych dróg gminnych, które byłyby odkupywane z działek prywatnych i przekształcane na drogi publiczne (mimo, że rada gminy posiada takie kompetencje). Plan miejscowy w końcowym kształcie zobowiązał gminę do wykupu terenów przeznaczonych pod poszerzenie istniejących dróg i wykupu terenu pod całkiem nowe drogi publiczne. Wyznaczył także nowe drogi wewnętrzne.

Czy wszyscy są zadowoleni z efektów tego procesu? Na pewno nie. Zresztą każdy, kto zajmuje się partycypacją, wie, że nie jest to możliwe, to raczej utopijny fantazmat. Jednak nie mam cienia wątpliwości, że droga włączania mieszkańców w planowanie przestrzeni na wczesnym etapie procedowania nad dokumentem jest najlepszą z możliwych. Trzeba jednak spełnić kilka warunków, o których poniżej.

Fragment mapy z warstwą zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radziejowice obejmującego fragment miejscowości Korytów A – obszar 1.

Bez czego trudno mówić o dobrej partycypacji

Po pierwsze, etap włączenia mieszkańców i mieszkanek w proces powinien umożliwiać realne uwzględnienie ich pomysłów. W konsultacjach nie chodzi przecież o to, żeby sobie pogadać, a potem rozejść się do domów, ale żeby to miało przełożenie na to, gdzie i jakimi drogami (w tym przypadku) ludzie będą jeździć w przyszłości. W planowaniu przestrzennym jest to o tyle trudne, że wymagane prawem spotkanie konsultacyjne odbywa się późno, bo w momencie, kiedy projekt planu jest już uzgodniony i zaopiniowany z kilkunastoma, a czasami nawet kilkudziesięcioma instytucjami, takimi jak na przykład Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska czy Lasy Państwowe**. To etap, na którym ani urzędniczki, ani władze samorządowe nie mają gotowości do wprowadzania jakichkolwiek zmian, bo zmuszałoby to urząd do ponownych, trwających nawet kilka miesięcy uzgodnień. Fakultatywne konsultacje w gminie Radziejowice (jak też we wszystkich innych gminach pracujących z nami w tym projekcie) odbyły się przed etapem opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego. Wtedy też projekt planu albo jeszcze w ogóle nie istnieje, albo jest to bardzo wczesna, ogólna koncepcja. Łatwiej się z takim materiałem pracuje także z tego powodu, że autorzy i autorki koncepcji nie są tak psychologicznie przywiązani do swojego dzieła. 

Po drugie, etap informowania. Władze samorządowe oraz pracownicy i pracownice często są zaskoczoni, że w ogóle traktujemy to jako oddzielne działanie. A ono jest absolutnie kluczowe! Proces konsultacji będzie wiarygodny, jeśli ludzie zostaną skutecznie do niego zaproszeni. Właściwie nie ludzie, ale bardzo różne grupy mieszkańców i mieszkanek, obecnych i przyszłych użytkowników przestrzeni. Ich różnorodność przejawia się także tym, że korzystają z innych kanałów informacji, a na co dzień spotkamy ich w innych miejscach. Trzeba te miejsca i kanały rozpoznać i tam dostarczyć zrozumiałe zaproszenie do procesu konsultacyjnego. W Radziejowicach wykorzystaliśmy to, że konsultacjami objęte były relatywnie małe społeczności. Mogliśmy sobie pozwolić na to, aby do każdej skrzynki pocztowej włożyć atrakcyjną wizualnie ulotkę poświęconą procesowi planowania przestrzennego i konsultacjom. Oczywiście nie była to jedyna forma poinformowania mieszkańców i mieszkanek – były standardowe plakaty, informacja na stronie i w mediach społecznościowych urzędu, sołtysi i sołtyski przekazujący zaproszenia. Na spotkaniach pojawiało się od 30 do 50 osób.

Po trzecie – dyskusja. Nie wierzę w sondażowo-kwestionariuszową demokrację. Demokracja to – przepraszam za komunał – rozmowa, czyli komunikacja w dwie strony, mówienie i słuchanie tego, co mają do powiedzenia inni. To oczywiście rodzi wyzwania, bo ludzie co do zasady nie mają czasu na spotkania sąsiedzkie. I tu wracam do zasady numer 1 – aby im się chciało porzucić domowe obowiązki i wyjść na konsultacje, muszą mieć przekonanie, że z tej gadaniny coś będzie i zobaczą wpływ swojego głosu na to, jak wygląda ich kawałek rzeczywistości.

Po czwarte, transparentność procesu. Gmina powinna widocznie informować o całym procesie planistycznym i konsultacyjnym nie tylko na etapie zapraszania do zabrania głosu, lecz także na etapie sprawozdawczości. Po każdym działaniu w kanałach informacyjnych gminy powinien szybko ukazać się raport z jego przebiegu wraz z konkluzjami – jakie dominowały głosy i które uwagi, potrzeby i propozycje mieszkańców i mieszkanek zostały wzięte pod uwagę, a które nie (wraz z uzasadnieniem).

Po piąte, ważne jest też wzięcie pod uwagę specyfiki pracy na wsi. Największym zainteresowaniem cieszą się stacjonarne spotkania konsultacyjne. Narzędzia on-line oczywiście mogą i są stosowane, ale jako technika uzupełniająca. Największą barierą „logistyczną” w konsultacjach na wsi wydaje się praktyczny brak komunikacji publicznej, który wyklucza z uczestnictwa przede wszystkim osoby starsze, w szczególności kobiety. Z tego powodu często aranżujemy spotkania na poziomie sołectwa lub dla mieszkańców i mieszkanek kilku, sąsiadujących ze sobą miejscowości (dystans, który jest osiągalny do przejścia na piechotę lub w ostateczności podjechania na rowerze). Jeżeli jednak konsultacje odbywają się w miejscu, do którego można dojechać wyłącznie samochodem – dobrze jest zorganizować transport zbiorowy i skutecznie o takiej możliwości poinformować zainteresowanych. Dobrze, żeby wójt lub wójtka wygospodarował czas na obecność na konsultacjach. Dla części mieszkańców i mieszkanek to kluczowe. Pojawiają się nawet opinie, że spotkanie bez wójta nie ma sensu, bo przecież to potem on / ona będzie wdrażał plany w życie. Praca z konsultacjami na wsi to także przedzieranie się przez diagnozę lokalnej sytuacji, która jest historią nieformalną, uwarunkowaną wielopokoleniowymi relacjami, zaszłościami i animozjami. W skrócie – to, że na wsi ludzie się znają, i są małe dystanse społeczne jest ogromnym potencjałem, ale może też rodzić zagrożenia. Właściwie my – organizatorzy i organizatorki procesów konsultacyjnym w gminach wiejskich, nigdy specjalnie nie musimy martwić się o frekwencję. Jeśli urząd dobrze zrobił swoją robotę na etapie informowania (rozpoznanie aktorów, dostosowanie przekazu, dywersyfikacja kanałów), to wiadomo, że na dyskusji zawsze pojawi się od kilkunastu do kilkudziesięciu osób. Przebieg debaty może jednak nastręczać trudności, bo może się okazać, że na ustalenia planu miejscowego wpływ ma to, że kilka dekad temu dziadkowie sąsiadów toczyli spór o przysłowiową miedzę.

Czy nam i włodarzom Gminy Radziejowice udał się ten proces? Procesy społeczne możemy ocenić w dłuższej perspektywie, zwłaszcza w obszarze planowania przestrzennego, gdzie od momentu zatwierdzenia planu do momentu, kiedy w przestrzeni fizycznej materializują się zawarte w nim wytyczne mija minimum kilka lat. Jeśli jednak za kilka lat pojedziecie do sołectwa Korytów i będziecie mogli przedostać się przedłużeniem ulicy Kwiatowej do ulicy Działkowej, a na kolejne spotkania konsultacyjne w tej miejscowości licznie przyjdą pozytywnie nastawieni mieszkańcy i mieszkanki, to myślę, że wyszło nam to całkiem nieźle.

* „Rocznik Demograficzny 2022”, Główny Urząd Statystyczny, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/roczniki-statystyczne/roczniki-statystyczne/rocznik-demograficzny-2022,3,16.html

** Niestety w nowej, postępowej pod względem kwestii dotyczących partycypacji Ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw obligatoryjne konsultacje społeczne zostały pozostawione, jak w poprzedniej ustawie, na etapie po uzgodnieniach z instytucjami (patrz art. 13i, ust. 3, pkt 9 ustawy).

– – –

O autorce

Magdalena Chustecka – od 2005 roku zajmuję się partycypacją, początkowo w ramach Stowarzyszenia Watchdog Polska, następnie jako prowadząca spotkania konsultacyjne oraz ekspertka w zakresie procesów partycypacyjnych. Przez ostatnich 8 lat wsparłam kilkanaście gmin w Polsce w tworzeniu dokumentów planistycznych przy współudziale mieszkańców i mieszkanek (w ramach projektu „Nasza Przestrzeń. Konsultacje społeczne planów miejscowych na wsi i w małych miastach” Fundacji Wspomagania Wsi).

Tekst powstał w ramach projektu „Przestrzeń Praktyków Partycypacji” realizowanego z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.