Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym i urbanistyce – jak (nie) działa i co można w niej poprawić?

Każdy, kto miał do czynienia z polskim system planowania przestrzennego, wie, jak nieprzyjazny jest on obywatel(k)om. Przeciętnemu Polakowi lub Polce trudno dowiedzieć się o procedowanych w okolicy „wuzetkach”, rysunki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są nieczytelne, a towarzyszące im teksty – ciężkie do przebrnięcia. Regularnie słychać też o protestach mieszkańców i mieszkanek, którzy nagle dowiadują się o przeskalowanej zabudowie w ich okolicy. Trudno im dowiedzieć się, co w ogóle zostało zgłoszone i ma zostać wybudowane. 

Przeczytajcie co Kosma Nykiel – urbanista, łodzianin i społecznik, uważa o związku partycypacji i urbanistyki.

Mówi się, że na Podhalu prawo budowlane się nie przyjęło, ale śmiało można powiedzieć, że w całym kraju planowanie przestrzenne i zrównoważony rozwój również nie są normą. W Polsce – nie tylko na terenach wiejskich, lecz także w miastach – kult nieograniczonego niczym prawa dysponowania własnością jest nadal silny. Na terenach o charakterze wiejskim lub podmiejskim silne jest przywiązanie do „ojcowizny”; na terenach miejskich problem w kwestii budowlanej jest mniejszy, gdyż dominują tam obszary o wyższej gęstości zaludnienia, zabudowywane obiektami wielorodzinnymi, większy natomiast z estetyką – reklamoza i szyldoza są zmorą większości polskich miast. Relatywnie niewiele miejscowości wprowadziło parki kulturowe lub uchwały krajobrazowe, a często zdarzają się przypadki ich uchylania przez wojewodę lub samą radę gminy. Kult ten stoi w jawnej sprzeczności z podstawami planowania przestrzennego, tj. z próbą znalezienia optymalnego dla społeczeństwa sposobu zagospodarowania powierzchni kraju. Z każdym rokiem coraz silniej odczuwamy narastający problem chaosu przestrzennego, szczególnie po ostatnim boomie mieszkaniowym spowodowanym rekordowo niskimi stopami procentowymi. 

Ostatnie 20 lat urbanistycznego chaosu spowodowanego głęboko wadliwą ustawą o planowaniu przestrzennym uchwaloną przez rząd Leszka Millera w 2003 roku de facto usankcjonowało prawnie ten kult własności. Stało się to poprzez uchylenie planów ogólnych i nieprawidłowe umiejscowienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w obowiązującym porządku prawnym. Studium, w przeciwieństwie do planu ogólnego, nie jest aktem prawa miejscowego, więc przy wydawaniu decyzji administracyjnych (decyzji o warunkach zabudowy) nie ma żadnej mocy prawnej. Gminy nie mają też obowiązku pełnego pokrycia planami miejscowymi, a plany te, jeśli już są uchwalane, często są planistycznie wadliwe – przeznaczają nadmierną ilość gruntów pod zabudowę. Jednym z powodów takiego podejścia jest chęć uniknięcia problemów w lokalnych społecznościach i wynikające z tego przedłożenie interesów prywatnych ponad interes społeczny, tj. ład przestrzenny. 

Planowanie przestrzenne nieuchronnie prowadzi do ograniczeń dla jednostek, co może utrudniać budowanie zaufania i dialogu. Skutecznym przy rozwiązywania konfliktów przestrzennych okazują się narzędzia partycypacji obywatelskiej. Stanowią one istotny warunek efektywnego planowania przestrzennego, podnoszą poczucie podmiotowości mieszkańców i mieszkanek, umożliwiają im wyrażanie potrzeb, a zapewniając im udział w planowaniu, wspiera tworzenie przestrzeni sprzyjających rozwojowi społeczno-gospodarczemu i poprawie jakości życia. 

Czy da się uwzględnić potrzebę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, nie poddając się jednocześnie przesadnemu nimbyizmowi, zjawisku znanemu przede wszystkim z krajów zachodnich, pierwszy raz zauważonemu i opisanemu w Stanach Zjednoczonych, a nazwanemu tak od słów Not In My Backyard (nie w moim podwórku)? 

Nimbyizm oznacza zachowania negujące jakąkolwiek zabudowę w okolicy ze względu na bliską grupie protestujących lokalizację. Najczęściej podnoszonymi argumentami osób sprzeciwiających się takim inwestycjom są:

• obawy o wzrost ruchu drogowego, który może być wynikiem tworzenia nowych miejsc pracy, mieszkań czy sklepów; w rezultacie zrealizowania inwestycji wzrasta zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, które w Polsce są dobrem wysoce pożądanym; utrata wartości nieruchomości mieszkalnych; obecność niepożądanej inwestycji w pobliżu może sprawić, że domy staną się mniej atrakcyjne dla potencjalnych nabywców,
• utrata charakteru okolicy, obciążenie publicznej infrastruktury i szkół oraz hałas. 

Krytycy nimbyizmu oskarżają go o pośrednie powodowanie gentryfikacji i przyczynianie się do kryzysu mieszkaniowego.  

Nimbyizm był, jest i będzie elementem partycypacji społecznej. Przy wzroście świadomości społecznej i zainteresowania swoją własną okolicą nie sposób uniknąć takich postaw. Jego rozwojowi zapobiec może jednak wczesne reagowanie na wątpliwości mieszkańców i mieszkanek oraz angażowanie ich w kształtowanie inwestycji. Tutaj trudno tworzyć jakiekolwiek regulacje odgórne – powinna być to tzw. dobra praktyka stosowana przez deweloperów. Dobrze zaprojektowany system planowania, który ma efektywnie włączać społeczeństwo w proces, powinien być wyposażony w narzędzia, które umożliwią merytoryczną i rzeczową odpowiedź na podnoszone argumenty. 

System planistyczny w Wielkiej Brytanii, gdzie przez kilka lat pracowałem w planowaniu przestrzennym, znacząco różni się od polskiego – przede wszystkim brakuje w nim typowych dla kontynentalnego systemu planowania planów parametrowych (a takimi są właśnie nasze plany miejscowe). Zamiast nich istnieją szerokie plany lokalne (local plans), które w większości są opisowymi strategiami rozwoju. Proponowane inwestycje nie są oceniane według sztywnych parametrów, a według opisowych kryteriów z pewnym elementem numerycznym. Plany lokalne pokrywają między innymi tematykę szeroko pojętej estetyki i aspektów wizualnych, jakości mieszkań, aspektów środowiskowych, infrastruktury (w tym społecznej), polityki rozwoju miejsc pracy czy lokalizacji usług. W kontekście partycypacji społecznej brytyjski system planowania umożliwia szeroki udział mieszkańców i mieszkanek w procesie decyzyjnym. Każdy złożony wniosek planistyczny (planning application) jest publicznie dostępny w internecie, a zainteresowane osoby mają minimum 21 dni na złożenie swoich uwag. Co więcej, niektóre z wniosków (szczególnie te dotyczące większych inwestycji, powyżej 10 mieszkań) wymagają wywieszenia ogłoszeń w przestrzeni publicznej. Dzięki temu okoliczni mieszkańcy i mieszkanki nie muszą co rusz sprawdzać strony internetowej urzędu, by dowiedzieć się o projektowanych inwestycjach. 

Każdy wniosek planistyczny musi być zaopatrzony w szereg dokumentów. Każdy z nich jest publiczny i umieszczany na stronie internetowej. W czasach przedcyfrowych kopie tych dokumentów były dostępne do wglądu w lokalnych bibliotekach. Im większy zakres wniosku, tym więcej dokumentów jest wymaganych. Podstawą są oczywiście szczegółowe rysunki inwestycji – zagospodarowania działki, rzuty elewacji i pięter. Analizy transportowe (jak prognozy ruchu), urbanistyczne, architektoniczne, zacienienia i dostępu do światła słonecznego w nowych mieszkaniach, analiza ryzyka powodziowego czy energoefektywności – te wszystkie dokumenty wymagane są przy inwestycjach od kilkudziesięciu mieszkań. Informacje podane przez samego inwestora mogą pomagać przy rozwiewaniu wątpliwości lokalnej społeczności – szczególnie w kwestiach transportowych. 

Oczywiście, opinia publiczna ma również możliwość wpływu nie tylko na pojedyncze wnioski planistyczne, lecz także na kształt planu lokalnego. Przygotowanie takiej strategii zajmuje minimum parę lat, a integralnym elementem są trzy rundy konsultacji społecznych. Do wglądu dostępny jest nie tylko sam tekst planu, lecz także cała baza dowodowa, na podstawie której przygotowano dokument. Podsumowaniem procesu tworzenia planu lokalnego jest etap examination in public – swojego rodzaju przesłuchania, gdzie niezależni inspektorzy sprawdzają, czy strategia osiąga zamierzone cele oraz czy głos społeczeństwa i wszelkich interesariuszy został adekwatnie uwzględniony. Podczas tego przesłuchania prawo do zabrania głosu mają wszyscy, którzy wcześniej brali udział w konsultacjach, jeśli oczywiście wyrażą na to chęć, niezależnie od tego, czy reprezentują wielkich deweloperów, znaczące organizacje lokalne czy są po prostu zaangażowanymi mieszkańcami/mieszkankami. Inspektorzy mogą, ale nie muszą, wziąć po uwagę ich argumenty przy sporządzaniu końcowych rekomendacji do planu. 

W polskich realiach najbardziej zbliżony do systemu brytyjskiego jest sposób rozpatrywania projektów inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej (tzw. Lex Deweloper). Inwestycja musi spełniać konkretne parametry wyznaczane centralnie lub lokalnie, jednak nie gwarantuje to zatwierdzenia przez radę gminy. Taka forma składania i rozpatrywania projektów daje potencjał do szerokiej partycypacji mieszkańców i mieszkanek w kształtowaniu inwestycji. Dlaczego? Po pierwsze, cała dokumentacja projektowa publikowana jest w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu gminy. Po drugie, już teraz procedura uwzględnia możliwość składania uwag do złożonego wniosku. Niestety, w obecnej sytuacji urząd nie ma prawnego obowiązku publikacji listy złożonych uwag oraz powodów ich przyjęcia bądź odrzucenia przed przekazaniem ich deweloperowi. Przy odrobinie dobrej chęci ze strony urzędów gmin i rządowych legislatorów Lex Deweloper może zostać przekształcone w sposób kolaboracyjnego tworzenia modelowych inwestycji w miastach – budynków i osiedli najwyższej jakości, które wnoszą wartość dodaną do lokalnej społeczności i włączają ją w proces tworzenia przestrzeni. Pomimo odstępstw od planu miejscowego, społeczność dostawałaby coś w zamian na zasadzie podobnej do planning balance wykorzystywanego w Wielkiej Brytanii. Mieszkańcy i mieszkanki, miejscy urbaniści i deweloperzy negocjowaliby kompromisowy kształt inwestycji. Taka reforma niezwykle kontrowersyjnej ustawy poprawiłaby jej odbiór społeczny, a zarazem wzmocniła społeczeństwo obywatelskie. Jest to jednak zależne od woli prawodawców z Wiejskiej. 

Istnieje cały szereg fakultatywnych narzędzi, które urzędy mogą swobodnie wykorzystywać we własnym zakresie, aby poprawić udział mieszkańców i mieszkanek w procesie planistycznym. Przykładem takich dobrych praktyk mogą być konsultacje planu miejscowego dla osiedla C w Tychach. Cytując Michała Lorbieckiego z Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Tychy: „nasze działania rozpoczniemy od diagnozy problemów na osiedlu, jego silnych stron oraz potrzeb mieszkańców. Zwrócimy się do mieszkańców za pośrednictwem ankiety (papierowej i internetowej), a także porozmawiamy w punktach konsultacyjnych, które pojawią się na placu Czarnieckiego i placu Marii Curie-Skłodowskiej. Naszą wiedzę o osiedlu poszerzymy podczas spaceru badawczego przeprowadzonego przez panią Annę Syskę – Miejską Konserwator Zabytków w Tychach”. Tyscy urbaniści poszli o kilka kroków dalej niż minimum wymagane przez prawo. Zaprezentowali proaktywne podejście, wychodząc z budynku urzędu i pokazując się w przestrzeni osiedla. Mieszkańcy i mieszkanki nie musieli szukać uchwały o przystąpieniu do planu w BIP-ie czy ogłoszeń o przystąpieniu do zbierania wniosków w którejś z lokalnych, papierowych gazet. 

Niektóre gminy, jak np. Warszawa, niekiedy ustawiają tablice w miejscach publicznych pokazujące zawartość projektu planu miejscowego. W takich przypadkach należy zachować ostrożność, aby tablice były czytelne dla osób nieznających się na planowaniu oraz zawierały uzasadnienie proponowanych rozwiązań – a najlepiej także ich streszczenie opisane przystępnym i prostym językiem. 

Uzasadnienie wielu rozwiązań stosowanych przez planistów w planach miejscowych często nie jest zrozumiałe dla mieszkańców/mieszkanek, a wyłożenia planów z reguły nie zawierają załączników tłumaczących, dlaczego konkretne zapisy się tam znalazły. Do wyprodukowania planu miejscowego przeprowadza się wiele analiz, które również powinny być – choćby częściowo – publikowane, by pomóc w zrozumieniu zapisów planu.

Również już teraz gminy mogą tworzyć internetowe mapy wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o wydanie pozwolenia na budowę, a także już wydanych decyzji. Niektóre gminy, jak np. Łódź, prowadzą takie rejestry jedynie w formacie pdf, co znacząco utrudnia znalezienie interesującego nas dokumentu. 

Warto także wspomnieć, że rząd Zjednoczonej Prawicy od kilku lat podchodzi do reformy planowania przestrzennego. Niestety, projekty na różnych poziomach zaawansowania upadały w momencie wymiany odpowiedzialnych za nie wiceministrów (którzy akurat zmieniali się wyjątkowo często). Jednakże, patrząc na poziom zaawansowania najnowszego z projektów, są duże szanse na wprowadzenie go w życie przed końcem obecnej kadencji. W marcu 2023 roku rząd przyjął projekt nowelizacji ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przekazał ją do prac w parlamencie. Co ciekawe, w streszczeniu zawartości projektu na stronie rządu na pierwszym miejscu wymieniono „zwiększenie wpływu społeczeństwa na decyzje podejmowane w planowaniu przestrzennym”. Jak dowiadujemy się z serwisu gov.pl, „w przepisach określono podstawowe zasady prowadzenia czynności planistycznych, uwzględniając głos społeczeństwa, ale wprowadzając także szereg usprawnień do poszczególnych czynności. Konsultacje społeczne będą odbywały się po godzinach pracy, w miejscach łatwo dostępnych, a udział w nich będą mogli zabrać wszyscy, w tym osoby nieletnie. Doprecyzowany i rozbudowany został katalog form konsultacji społecznych, który rozszerzono zwłaszcza o formy bardziej angażujące mieszkańców (takie jak spotkania plenerowe, spacery studyjne, warsztaty, ankiety czy panele eksperckie – przyp. autora). Zapewniono także możliwość zdalnego udziału w poszczególnych formach. Osoby zainteresowane będą miały możliwość zapisania się do swoistego newslettera, w ramach którego uzyskiwać będą informacje mailowe o trwających procedurach planistycznych i o ich kolejnych etapach”.

Co więcej, projekt zakłada likwidację studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przywrócenie planów ogólnych oraz zmiany w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Interesującą zmianą jest utworzenie rejestru urbanistycznego, gdzie zamieszczane mają być wszystkie dokumenty powiązane z planowaniem przestrzennym, takie jak dokumenty powstające w trakcie sporządzania aktów planistycznych, raporty z konsultacji społecznych, decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym czy rozstrzygnięcia organów nadzoru. 

Proponowane zmiany, w szczególności utworzenie rejestru urbanistycznego, są niewątpliwie dobrym posunięciem – poprawi to transparentność procesu planowania i dostępność informacji.

—

Autorem tekstu jest Kosma Nykiel – urbanista, łodzianin i społecznik. Absolwent The Bartlett School of Planning na University College London. Zawodowo związany z planowaniem przestrzennym i polityką miejską. Społecznie walczy o lepszy transport publiczny, skuteczniejszą demokrację lokalną i przyjazne przestrzenie miejskie.

Tekst powstał w ramach projektu „Przestrzeń Praktyków Partycypacji” realizowanego z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.