Konsultacje zmian w budżecie (Londyn-Lambeth)
Rok realizacji: 2010 - 2011Lambeth, jak wszystkie brytyjskie gminy, czekają w najbliższym czasie poważne cięcia budżetowe zalecone przez rząd centralny. Do 2013 r. oszczędności powinny wynieść aż 79 mln funtów (czyli ponad jedną czwartą budżetu na rok finansowy 2010/2011). Ta twarda polityka finansowa wpłynie także na sferę usług publicznych świadczonych przez samorząd. Władze Lambeth ogłosiły konsultacje budżetu na rok finansowy 2011/2012, aby uzyskać jak najpełniejszy obraz priorytetów mieszkańców w zakresie wydatków samorządu. Udział społeczności Lambeth w konsultacjach budżetowych miał lepiej umocować społeczne podjęcie decyzji o kształcie budżetu na kolejny rok.
Spis treści
1. Esencja projektu
| Inicjatywa | Konsultacje zmian w budżecie londyńskiej gminy Lambeth |
| Miejsce/czas | Lambeth (Londyn, Anglia), 2010/2011 r. |
| Narzędzia | Fokus, Otwarta przestrzeń, Symulator budżetu, Warsztat deliberatywny |
| Etapy | Diagnozowanie, Wyznaczanie priorytetów, planowanie działań |
| Kontakt |
Daniel Heron, Research & Consultation Officer, Finance and Resources; e-mail: DHeron(at)lambeth.gov.uk, Mark Picksley, Senior Research and Consultation Analyst; e-mail: MPicksley(at)lambeth.gov.uk; strona internetowa: www.lambeth.gov.uk |
2. Kontekst
Lambeth to tętniąca życiem, zróżnicowana społecznie i kulturowo gmina centralnego Londynu. Rozciąga się od południowego brzegu Tamizy po południowy zachód miasta. Zamieszkuje ją ponad 270 tys. osób. Pod względem zaludnienia Lambeth to druga gmina w centrum oraz czwarta w całej Anglii. Tworzy ją pięć obszarów: Brixton, Clapham i Stockwell, North Lambeth, Norwood i Streatham. Z danych spisu powszechnego z 2001 r. wynika, że 38 proc. ludności należy do mniejszości etnicznych, co sprawia, że używa się tam ponad 130 języków! Starsze społeczności afrykańskie i afro karaibskie przenikają się z nowymi wspólnotami z Somalii, Portugalii i Afganistanu.
Lambeth, podobnie jak wszystkie samorządy w Anglii, czekają w najbliższych latach poważne zmiany. W związku z kryzysem ekonomicznym rząd centralny nakazał twarde oszczędności. W przypadku Lambeth do 2013 r. powinny one wynieść aż 79 mln funtów, przy czym w samym 2011 r. zalecone cięcia to 37 mln. W minionym okresie, przygotowując się na chude lata, zaoszczędzono już 31 mln funtów, zamrażając pensje, restrukturyzując zatrudnienie i zwiększając efektywność; teraz konieczna stała się redukcja usług publicznych świadczonych przez instytucje podlegające samorządowi. Rada gminy podjęła decyzję o przeprowadzeniu kampanii informacyjnej na temat aktualnej sytuacji oraz szeroko zakrojonych konsultacji społecznych w sprawie zmian budżetowych.
Rola konsultacji społecznych w gminie zmieniła się znacząco w ostatnich latach. Jeszcze w 2002 r. w raporcie sporządzanym cyklicznie przez Audit Commission gminę Lambeth skrytykowano za niedostateczne wykorzystanie mechanizmów konsultacji społecznych. Stwierdzono, że mimo wypracowania różnych form konsultacji nie ma dowodów na to, że ich wyniki są faktycznie brane pod uwagę przy ustalaniu priorytetów samorządu. Priorytety są raczej wyznaczane w reakcji na uwagi, które zgłaszają podmioty kontrolujące i nadzorujące pracę samorządu. Uwagi te dotyczą słabego stanu usług lub finansów, nie uwzględniają jednak głosu społeczności. Po siedmiu latach sytuacja zmieniła się diametralnie. W raporcie z 2009 r. czytamy, że „samorząd poważnie podchodzi do kwestii angażowania społeczności i robi to dobrze. Deklarowane przez mieszkańców wysokie poczucie wpływu na decyzje podejmowane przez władze plasuje Lambeth wśród dziesięciu samorządów w Anglii najlepiej ocenianych pod tym względem przez swoich mieszkańców.” Wysiłki władz skoncentrowały się na zwiększeniu faktycznej partycypacji mieszkańców oraz włączeniu do konsultacji grup tradycyjnie niereprezentowanych. Wiele zmieniło się także w sferze badań opinii i potrzeb mieszkańców przeprowadzanych przez samorząd.
W ciągu siedmiu lat wprowadzono system badań i konsultacji społecznych. Utworzono specjalny międzywydziałowy zespół koordynujący badania społeczności, personelu oraz konsultacje społeczne w samorządzie – zespół ds. badań i konsultacji społecznych. Do jego zadań należy także opracowanie ogólnej polityki angażowania społeczności oraz monitorowania wdrażania jej w życie. Oprócz tego, w ramach czterech wydziałów urzędu: usług dla dorosłych mieszkańców i całej społeczności, usług dla dzieci i młodzieży, finansów i zasobów, gospodarki mieszkaniowej oraz rewitalizacji i środowiska, utworzono stanowiska specjalistów ds. badań i konsultacji społecznych (research and consultation officer). Co sześć tygodni wszystkie osoby odpowiedzialne za konsultacje społeczne spotykają się podczas zebrań, by przedyskutować, jakie projekty realizują, w jaki sposób mogą sobie wzajemnie pomóc oraz co trzeba zrobić w przyszłości. Zapewnia to stały przepływ informacji między wydziałami urzędu.
Wszystkie konsultacje społeczne i badania przeprowadzane w Lambeth muszą spełniać przyjęte przez urząd normy i standardy. Organizację procesu badań i konsultacji rozpisano na dziesięć etapów, które muszą zrealizować podmioty za nie odpowiedzialne (cały opis procedury znajduje się tutaj >>>).
Standardy prowadzenia badań i konsultacji
- Prezentujemy mieszkańcom w odpowiednich miejscach podstawowe informacje na temat usług oraz wskazujemy, gdzie można uzyskać dostęp do szczegółowych informacji. W niektórych przypadkach będzie to istotne dla zapewnienia udziału mieszkańców w badaniach bądź konsultacjach.
- Jasno określamy cel oraz harmonogram badań lub konsultacji.
- Wyjaśniamy, dlaczego prowadzimy projekt badawczy lub konsultacyjny i jak zamierzamy wykorzystać wyniki.
- Aktywnie i dokładnie wysłuchujemy opinii społeczności przed podjęciem decyzji.
- Wykazujemy, że angażujemy do badań bądź konsultacji grupy, do których trudno dotrzeć, i uwzględniamy ich potrzeby.
- Wykorzystujemy właściwe techniki, aby mieć pewność, że projekt jest faktycznie znaczący.
- Informujemy społeczność o wynikach badań bądź konsultacji oraz o ich wpływie na nasze decyzje.
- Dzielimy się informacjami z innymi właściwymi departamentami i partnerami, aby zapewnić maksymalny wpływ opinii społeczności lokalnych na usługi.
- Dokonujemy ewaluacji naszych działań badawczych lub konsultacyjnych, aby sprawdzić, czy podczas ich prowadzenia utrzymywane są standardy.
Szerokie ramy konsultacji społecznych tworzy ponadto od kwietnia 2009 r. ogólnokrajowe prawo „Obowiązek Angażowania Obywateli” – Duty to Involve – zobowiązujące władze lokalne do przeprowadzania konsultacji z osobami, grupami, przedsiębiorcami i organizacjami, na które wpływać będą podejmowane przez nie działania. Dzięki staraniom podjętym przez władze Lambeth liczba osób, które brały udział w konsultacjach społecznych, wzrosła z 15 proc. w 2005 r. do 20 proc. w 2006 r.
Przykładem nowatorskiego podejścia w Lambeth jest wprowadzenie badań etnograficznych do zestawu metod wykorzystywanych przez urząd. Urzędnicy chcieli pogłębić wyniki sondażu, zrozumieć motywacje respondentów, uzasadnienie ich opinii, jednak okazywało się, że nawet zogniskowane wywiady grupowe nie dawały satysfakcjonujących odpowiedzi na postawione pytania. Stwierdzono, że jedynym sposobem dotarcia do prawdziwych motywacji mieszkańców z wybranych grup społecznych będzie pogłębione badanie etnograficzne, które polega na tym, że badacz towarzyszy wybranej rodzinie w jej życiu codziennym. Jego przeprowadzenie zlecono wyspecjalizowanej firmie badawczej, która dodatkowo przeszkoliła pracowników urzędu z tej metodologii, stopniowo zmieniając swoją rolę z wykonawcy badania na mentora urzędników prowadzących badanie. Badania etnograficzne zostały wykorzystane m.in. po to, aby zrozumieć niższy poziom satysfakcji członków społeczności afro karaibskiej z usług świadczonych przez samorząd.
Od 2009 r. Lambeth prowadzi też program budżetu partycypacyjnego pod nazwą „Twoja gmina, twój budżet, twój wybór”. Mieszkańcy decydują o przeznaczeniu 250 tys. funtów (pula pieniędzy rozdysponowana w 2009 i 2010 roku). Na jesieni mieszkańcy Lambeth oraz uczniowie lokalnych liceów w otwartym głosowaniu wybierają najlepsze ich zdaniem propozycje spośród finałowej listy projektów zgłoszonych do konkursu. W 2010 r. pod głosowanie poddano 12 projektów (po trzy z czterech kategorii, w zależności od wnioskowanej sumy: 25, 50, 75 lub 100 tys. funtów). Finałowe projekty wybrał panel ekspertów z urzędu. Pierwszy etap polegał na ocenie formalnej oraz wykonalności (czy wnioskowane dofinansowanie wystarczy na zrealizowanie projektu). Projekty, które zakwalifikowały się do drugiego etapu, były następnie oceniane pod kątem czterech kryteriów (skala ocen 0–3):
-
- Wprowadzenie lub poprawa usług realizowanych przez mieszkańców lub grupy lokalne.
- Zachęcenie mieszkańców do zwiększenia zaangażowania w życie społeczności i wolontariatu.
- Zmniejszenie kosztów dostarczania usług przez samorząd
- Poprawa stanu środowiska lokalnego oraz wzmocnienie i rozwój działań na rzecz zrównoważonego rozwoju.
Eksperci upewnili się także, że projekty pochodzą z różnych części Lambeth i dotyczą różnych grup odbiorców. Trzy najwyżej ocenione projekty z każdej z czterech kategorii przeszły do etapu finałowego, w którym o zwycięzcach decydowali sami mieszkańcy. Karty do głosowania zostały przesłane wraz z numerem gazety „Lambeth Life” do 126 tys. gospodarstw domowych. Mieszkańcy mogli także głosować on-line lub smsami. W głosowaniu wzięło ponad 8 tys. osób. Dotację otrzymały cztery projekty – utworzenie Brixton Reuse Centre, remont w Wellfield Community Centre, remont i zakup sprzętu do Waterloo Action Centre, zakup sprzętu do Southside Rehabilitation Association. Krótki opis zwycięskich projektów znajduje się w materiałach dodatkowych.
Mimo konieczności wprowadzenia poważnych oszczędności, władze nie zamknęły budżetu partycypacyjnego, ponieważ w ich opinii jest to bardzo dobra inwestycja. Możliwość decydowania przez mieszkańców o losie konkretnej puli pieniędzy zwiększa zaangażowanie społeczności, co w dłuższej perspektywie oznacza spore oszczędności w wielu dziedzinach.
W Lambeth, oprócz budżetu partycypacyjnego, prowadzone są także coroczne konsultacje społeczne budżetu gminy. Decyzję o rozpoczęciu konsultowania budżetów podjęto w 2006 r., kiedy wyniki badań pokazały, że mieszkańcy mało wiedzą o wielkości budżetu gminy, o tym, z czego się składa oraz na czym polega jego projektowanie i uchwalanie. Władze chciały także uzyskać od mieszkańców czytelny sygnał, jakie są ich priorytety, poznać propozycje oszczędności, aby za zgodą społeczności kształtować lokalną politykę. W 2010 r., w obliczu cięć budżetowych, dla samorządu gminy tym istotniejsze stało się, by mieszkańcy dobrze rozumieli wpływ decyzji o planowanych ograniczeniach w sferze usług publicznych na swoje życie. Chodziło przede wszystkim o poznanie zdania obywateli o tym, które z usług nadal powinny być świadczone bezpłatnie, za które można by wprowadzić lub podwyższyć opłaty, a także tych, w których jakość świadczenia mogła by zostać zmieniona.
3. Opis procesu
Konsultacje były najbardziej znaczącą i wymagającą największego zaangażowania społeczności częścią procesu zmian budżetowych w Lambeth. Posłużyły urzędnikom do zdiagnozowania potrzeb i preferencji mieszkańców oraz zaplanowania działań.
Władzom zależało na podjęciu decyzji zgodnych z preferencjami mieszkańców, dlatego włączanie obywateli we wspólne rządzenie odbywało się głównie na dwóch etapach procesu przeprowadzania zmian w budżecie Lambeth: diagnozowania potrzeb oraz wyznaczania priorytetów.
ETAP: Diagnozowanie
W październiku 2010 r. przeprowadzono badanie sondażowe na reprezentatywnej próbie 750 osób. Do cyklicznego, organizowanego wśród mieszkańców co trzy miesiące sondażu dodano moduł poświęcony budżetowi. Badanie przeprowadziła firma badawcza Ipsos MORI w ramach trzyletniego programu badań mieszkańców. Do porównania wyników wykorzystano badanie sondażowe z kwietnia 2010 r. oraz budżetowy sondaż konsultacyjny z września 2009 r. W sondażu pytano o kwestie związane z budżetem, ocenę gospodarności samorządu, o to, czy podatki są utrzymane w wysokości odpowiadającej potrzebom, czy samorząd w wystarczający sposób informuje o sprawach związanych z budżetem. Kolejny moduł pytań dotyczył konkretnych usług publicznych. Pytano, w których sferach można obniżyć jakość świadczonych usług, gdzie należałoby ją zachować, a także, czy można w tym celu wprowadzić lub podnieść opłaty.
Rozbudowana część demograficzna sondażu umożliwiła szczegółową analizę odpowiedzi, która uwzględniała nie tylko płeć, wiek i typ wykonywanego zawodu, lecz także wyznanie, sytuację rodzinną, przynależność etniczną, miejsce zamieszkania w Lambeth oraz pierwszy używany przez respondenta język.
Podstawowe wnioski z badania przedstawiono w tabeli poniżej:
| Usługi o wysokim priorytecie | Usługi o niskim priorytecie |
|
|
Cała lista usług, o których decydowali mieszkańcy i grafika obrazująca rozkład priorytetów do wglądu tutaj >>>.
ETAP: Wyznaczanie priorytetów – Konsultacje
Po przeprowadzeniu sondażu przyszedł czas na konsultacje. Ich celem było ustalenie najważniejszych cięć w budżecie. Konsultacje prowadzono w różnych formach. Do rekrutacji osób na warsztaty i zogniskowane wywiady grupowe wynajęto zewnętrzną firmę rekrutacyjną – organizatorom zależało na tym, by dotrzeć do zwykłych mieszkańców, dać szansę zabrania głosu osobom, które zwykle nie biorą udziału w tego typu przedsięwzięciach.
W Lambeth w trakcie konsultacji budżetowych dba się zawsze, aby – obok grup tradycyjnie obecnych w badaniach – głos zabrali przedstawiciele grup zwykle w nich niedoreprezentowanych. Na przykład w 2009 r. zorganizowano pięć zogniskowanych wywiadów grupowych: z przedstawicielami społeczności LGBT – lesbijek, gejów, osób biseksualnych i transgenderowych; z grupą osób w trudnej sytuacji finansowej; z przedstawicielami społeczności afro karaibskiej; z grupą osób starszych oraz grupą młodych; a we wcześniejszych latach uwzględniono np. społeczność somalijską i wietnamską. W 2010 r. przeprowadzono dodatkowo dwa fokusy: z osobami starszymi oraz rodzicami mającymi pod opieką dzieci.
Przygotowanie
W procesie konsultacji przewidziano obszerny komponent informacyjno-edukacyjny. Badania przeprowadzone przy okazji konsultacji budżetu na rok finansowy 2010/2011 pokazały, że duża grupa badanych (ponad jedna trzecia), jest przekonana, że w następnym roku finansowym Lambeth będzie miało do dyspozycji większe środki niż w roku bieżącym. Tylko jedna osoba na dziesięć zdawała sobie sprawę z sytuacji finansowej samorządu.
Aby poszerzyć wiedzę mieszkańców na ten temat, opublikowano informacje prasowe, w dzielnicy rozwieszono plakaty informujące o planowanych cięciach budżetowych oraz przeprowadzanych konsultacjach, zachęcając mieszkańców do brania w nich udziału. Dodatkowo na stronie internetowej urzędu zamieszczono działy edukacyjne informujące w przystępny sposób o finansowej stronie funkcjonowania samorządu na przykładzie struktury budżetu z roku finansowego 2009/2010. Przedstawiono informacje na temat tego, na co są przeznaczane pieniądze, skąd się biorą, porównano poziom podatków z innymi gminami w Londynie (Lambeth jest na siódmym miejscu od końca na 32 gminy, jeśli chodzi o wysokość podatków), a także przedstawiono dotychczasowy plan oszczędności.
Realizacja
Nad realizacją konsultacji społecznych czuwał specjalista ds. badań i konsultacji społecznych wydziału finansów i zasobów. W projektowaniu procesu i realizacji komponentu badawczego udział brał także między departamentalny zespół ds. badań i konsultacji społecznych. Proces realizowano zgodnie ze standardami prowadzenia konsultacji społecznych w Lambeth. Informację o nich wprowadzono do dostępnego dla wszystkich użytkowników dziennika konsultacji on-line na stronie www.lambeth.gov.uk.
Podczas przygotowań konsultacji społecznych wykorzystano plany finansowe poszczególnych wydziałów urzędu, przeanalizowano wyniki sondażu prowadzanego co kwartał wśród mieszkańców oraz wyniki wcześniejszych konsultacji budżetowych.
Ogłoszenia o konsultacjach publikowane były w mediach, przede wszystkim w bezpłatnym dwutygodniku „Lambeth Life”, największej bezpłatnej gazecie niecodziennej w Londynie, dystrybuowanej do wszystkich mieszkań w Lambeth; na Facebooku oraz Twitterze. Informacje o konsultacjach zamieszczono też w internetowym dzienniku konsultacji na stronie internetowej urzędu. Mieszkańcy mieli możliwość zgłaszania opinii pocztą elektroniczną i przez stronę internetową urzędu.
Cały proces, poza sondażem wśród mieszkańców oraz organizacją otwartych spotkań publicznych, zrealizowano siłami urzędu gminy.
W procesie stosowano szerokie spektrum metod i technik. Były to zogniskowane wywiady grupowe (fokusy, 18 uczestników); deliberatywne spotkanie warsztatowe z reprezentatywną grupą mieszkańców Lambeth (27 uczestników); otwarte spotkania publiczne prowadzone metodą „otwartej przestrzeni” (ponad 100 uczestników), sondaż wśród mieszkańców (750 respondentów) oraz internetowe narzędzie symulujące konstruowanie budżetu – symulator budżetu on-line (398 uczestników). Różnorodność wykorzystanych metod to m.in. efekt doświadczeń z projektu „Nowe metody angażowania społeczności” realizowanego przez urząd, podczas którego przeanalizowano metody i techniki wykorzystywane przez instytucje oraz inne samorządy. Wyniki projektu zachęciły do zakupu m.in. elektronicznego sprzętu do głosowania dla publiczności, który został wykorzystany podczas konsultacji.
Główna część działań konsultacyjnych odbyła się w październiku 2010 r. – wtedy przeprowadzono sondaż, zorganizowano wywiady grupowe oraz warsztaty. Wyniki z tej części konsultacji posłużyły jako jeden z materiałów do opracowania założeń budżetu na rok finansowy 2011/2012.
NARZĘDZIE: Fokus
Aby uzupełnić wyniki ilościowe, przeprowadzono także dwa zogniskowane wywiady grupowe – fokusy, w których wzięło udział 18 osób.
Ich celem było uzyskanie pogłębionych opinii mieszkańców o budżecie, usługach publicznych oraz koniecznych oszczędnościach. W fokusach uczestniczyły osoby starsze (powyżej 60 lat) oraz rodzice, których dzieci nie ukończyły 18. roku życia. Każdy uczestnik otrzymał list zapraszający, materiały informacyjne opisujące sytuację finansową, w jakiej znalazł się samorząd, oraz krótkie omówienie podstawowych usług publicznych dostarczanych lokalnie. Przed rozpoczęciem dyskusji przypomniano treść rozesłanych wcześniej materiałów informacyjnych – organizatorom zależało, by w konsultacjach społecznych brały udział dobrze poinformowane osoby. Dyskusja koncentrowała się wokół zagadnień dotyczących konkretnych usług publicznych:
- Jakie doświadczenia mają uczestnicy z konkretną usługą publiczną?
- Jak można zmniejszyć wymiar świadczenia tej usługi bez wyraźnego wpływu na życie osób z niej korzystających?
- Co by się stało, gdyby wprowadzono lub podniesiono opłaty za tę usługę?
- Czy można zmienić dostarczycieli tej usługi?
W sytuacjach, gdy uczestnikom trudno było rozmawiać na wybrane tematy, moderator poddawał pod dyskusję propozycje zmian, które można by wprowadzić, korzystając z doświadczenia innych władz lokalnych i pomysłów, które pojawiły się podczas konsultacji społecznych. W każdym przypadku zastanawiano się nad ryzykiem, jakie pociągają za sobą proponowane rozwiązania, nad tym, kogo najbardziej dotkną. Rozważano oczekiwania, jakie mieli uczestnicy wobec konkretnych usług po wprowadzeniu w życie zgłoszonych pomysłów.
NARZĘDZIE: Warsztat deliberatywny
W procesie konsultacji odbył się także warsztat deliberatywny. Podobnie jak w przypadku wywiadów grupowych, uczestników pozyskała firma rekrutacyjna. Skład grupy miał odzwierciedlać specyfikę populacji Lambeth pod względem wieku, płci, przynależności etnicznej i pochodzenia społecznego. Wybrano 27 mieszkańców, którzy wzięli udział w warsztacie. Poruszano na nim zagadnienia podobne do omawianych w grupach fokusowych. Charakterystyczne dla warsztatu deliberatywnego jest badanie opinii i stanu wiedzy wśród uczestników przed warsztatem i po jego przeprowadzeniu. Można dzięki temu stwierdzić, jak wspólna praca, dyskusja i zdobycie nowych informacji wpłynęło na zajmowane przez uczestników stanowiska. Na początku spotkania zapytano uczestników o kilka faktów dotyczących budżetu oraz o ich priorytety. Podobne pytania zadano pod koniec spotkania, by sprawdzić, czy punkt widzenia uczestników warsztatu zmienił się po spotkaniu. Okazało się, że bardziej niż ogólne preferencje zmienił się sposób argumentacji; mieszkańcy wykazali też większą inwencję w sposobach szukania oszczędności – zmiany w ramach grupy się równoważyły.
Podczas warsztatu wykorzystano elektroniczny sprzęt do głosowania, ułatwiający zbieranie opinii. Dobrze wpływa na aktywność uczestników – angażuje ich spotkania, nie jest skomplikowany w obsłudze i co najważniejsze, pozwala od razu zobaczyć wynik, który można poddać pod dyskusję. Nie traci się czasu na żmudne podliczanie głosów.
Wyniki części jakościowej konsultacji były w dużej części zbieżne z badaniami sondażowymi. Pozwoliły jednak lepiej zrozumieć motywacje i postawy mieszkańców.
Zespół badawczy w Lambeth tworzą dobrze przeszkoleni specjaliści zajmujący się wyłącznie badaniami i konsultacjami społecznymi. Realizowane przedsięwzięcia badawcze są zaprojektowane w taki sposób, by w jak największym stopniu przeszkolić personel urzędu i zwiększyć jego kompetencje. Na przykład, gdy rozpoczynano badania jakościowe w Lambeth, firma realizująca projekt równocześnie szkoliła urzędników, dając im coraz więcej zadań do wykonania samodzielnie. Działaniom badawczym towarzyszyły także wykłady prowadzone przez specjalistę dla urzędników prowadzących badania. Dzięki temu pod koniec projektu urzędnicy stali się ekspertami z zakresu prowadzenia badań jakościowych – uczyli się przez doświadczenie, w terenie, wykorzystując ważne w ich codziennej pracy materiały. Grupy fokusowe oraz warsztat z mieszkańcami zorganizowali i przeprowadzili sami urzędnicy. Dzięki bogatemu doświadczeniu urzędnicy z zespołu badań i konsultacji stali się wykwalifikowanymi moderatorami. Zdaniem członków zespołu, prowadzenie spotkania przez urzędnika nie ma negatywnego wpływu na jego przebieg, o ile istnieje wyraźna granica między pracownikami działu badań i konsultacji a pracownikami innych wydziału urzędu.
Uczestnicy fokusów i warsztatów – za udział w badaniu – otrzymali kupony na zakupy w okolicznych sklepach o wartości 30 lub 50 funtów. W innych gminach kwoty są niższe, lecz Lambeth to trudne miejsce do rekrutacji. Wynagrodzenia są niezbędne, jeśli organizatorom zależy na rzetelnym badaniu i zachęceniu uczestników do wytężonej pracy. Bez tego trudno byłoby zmotywować do udziału w konsultacjach osoby niezbyt zainteresowane tematem. Poznanie ich opinii jest jednak istotne – bo to oni właśnie pochodzą z grupy nieaktywnej większości mieszkańców.
Bardzo pomocne w procesie konsultacji okazało się innowacyjne narzędzie w postaci symulatora budżetu on-line, opracowanego w 2010 r. dla samorządu Redbridge przez firmę badawczą YouGov. Obecnie symulator jest bezpłatnie udostępniany innym samorządom w Anglii i Walii do konsultowania budżetów ze społecznością.
Prezentacja symulatora do wglądu w materiałach dodatkowych.
NARZĘDZIE: Symulator budżetu on-line
Po wejściu na stronę internetową symulatora, użytkownik miał za zadanie znaleźć 25 mln oszczędności bez podnoszenia gminnych podatków, w obszarze usług publicznych w budżecie na rok finansowy 2011/2012 (budżety w Wielkiej Brytanii konstruowane są od kwietnia do kwietnia). Na stronie głównej przedstawiono kategorie usług świadczonych przez samorząd, np. usługi dla dzieci, pomoc społeczną dorosłych, regenerację i przedsiębiorczość, bezpieczeństwo, biblioteki, sport, parki i kulturę. Przy każdej kategorii widać jej obecny budżet. Uczestnik suwakiem zmniejsza lub zwiększa środki przeznaczane na wybrany typ usług. Każdy ruch ma pozytywne lub negatywne konsekwencje, o czym użytkownik jest informowany na bieżąco: np. negatywne skutki zmniejszenia o 7 mln funtów budżetu na usługi dla dzieci to m.in. wprowadzenie opłat za korzystanie z klubów dla młodzieży i skrócenie godzin otwarcia placówek. W ramach każdej kategorii usług można wejść głębiej i zmniejszyć bądź zwiększyć finansowanie jednej części. O każdym typie usług publicznych można przeczytać więcej, by dowiedzieć się, na czym on dokładnie polega.
Na górze ekranu cały czas widoczny jest licznik, który informuje, o ile trzeba zmniejszyć deficyt budżetowy oraz o ile procent zmieni się podatek gminny przy obecnej strukturze wydatków. Kolejne części symulatora sprawdzają preferencje użytkowników odnośnie dodatkowych źródeł finansowania, jakie może wykorzystać samorząd (np. wprowadzenie opłat za uczestniczenie w wydarzeniach kulturalnych czy podniesienie opłat za parkowanie), a także możliwych sposobów na zwiększenie oszczędności (np. renegocjacja umów w sferze pomocy społecznej dla dorosłych). Jest też pole na wprowadzenie wolnych wniosków i komentarzy na temat budżetu Lambeth, przyszłości usług publicznych i czekających gminę cięć.
Z symulatora skorzystały 382 osoby, średnio zmniejszając podatek gminny o trzy procent. Przesłano 132 dodatkowe sugestie zmian, z których wiele świadczyło o dużej wiedzy użytkowników. Na podstawie 289 wypełnionych metryczek stwierdzono, że w grupie osób, które skorzystały z symulatora, jest nadreprezentacja mężczyzn, osób o białym kolorze skóry, osób w wieku średnim oraz osób niepełnosprawnych.
Krytycy tego narzędzia wskazują, że użytkownicy symulatora mają bardzo ograniczoną rolę. Nie ma przestrzeni, aby zaproponowali bardziej złożone rozwiązania budżetowe – mogą się poruszać tylko w ramach wyznaczonych przez twórców symulatora. Bardzo duże znaczenie mają również opisy i uzasadnienia, które pojawiają się przy obcinaniu lub zwiększaniu funduszy przeznaczonych na dane usługi. Mogą pojawiać się obawy, czy wybrane kategorie są opisane w sposób przekonujący użytkownika do dokonania określonego wyboru.
Proces konsultacji społecznych zakończyły dwa dwugodzinne otwarte spotkania publiczne (otwarta przestrzeń) dla mieszkańców oraz innych zainteresowanych. Spotkania publiczne nie są preferowaną techniką konsultacji społecznych w Lambeth, zawsze stanowią jedynie element procesu.
NARZĘDZIE: Otwarta przestrzeń – Otwarte spotkania publiczne
Choć „otwarta przestrzeń” nie jest narzędziem preferowanym w Lambeth, postanowiono je wykorzystać jako element całego przedsięwzięcia. Jego założeniem jest otwarta i elastyczna struktura – uczestnicy mogą dyskutować o wybranych przez siebie kwestiach przy tematycznych stolikach, sami zbierają wnioski i podsumowują spotkanie.
Spotkania miały miejsce w styczniu 2011 r., a ich celem było poznanie opinii jak najszerszego grona uczestników na temat budżetu i czekających Lambeth oszczędności w wydatkach. Spotkania były szeroko reklamowane miesiąc wcześniej – przede wszystkim za pośrednictwem „Lambeth Life”, w artykule na głównej stronie gazety oraz w specjalnym dodatku; kanałami internetowymi na stronie urzędu, Facebooku, Twitterze. Rozesłano też informację do 2000 mieszkańców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia w konsultacjach i badaniach, 400 innych osób zainteresowanych konsultacjami budżetu oraz do 1000 organizacji pozarządowych, grup interesu itp. zarejestrowanych w bazie danych urzędu.
Udział w spotkaniach, ze względu na wielkość sali, wymagał wcześniejszej rejestracji na stronie internetowej urzędu lub przez telefon. Pierwsze spotkanie zorganizowano po opracowaniu wstępnych założeń do nowego budżetu, lecz przed ich upublicznieniem. Podczas drugiego, które odbyło się po ogłoszeniu propozycji budżetu, przede wszystkim wysłuchano uwag o poszczególnych częściach projektu. W spotkaniach ogółem wzięło udział sto osób. Wiele kwestii z wcześniejszych etapów uzyskało potwierdzenie na obu spotkaniach. Spotkania prowadziła zewnętrzna firma Office for Public Management wyłoniona w przetargu, która specjalizuje się m.in. w wykorzystaniu metod partycypacyjnych w procesach konsultacji społecznych.
Każde spotkanie otwierała prezentacja na temat metody „otwartej przestrzeni”, wprowadzenie do zagadnień budżetowych przedstawiał radny. Następnie uczestnicy proponowali interesujące ich tematy do dyskusji, które prowadzący dzielili maksymalnie na osiem obszarów. Każdemu obszarowi tematycznemu przyporządkowywano stół dyskusyjny. Pracę uczestników wspomagali wykwalifikowani facylitatorzy kierujący dyskusją przy stołach. Spotkania zamykała runda pytań do radnych.
Władze Lambeth zdawały sobie sprawę z faktu, że w trakcie otwartych spotkań trudno efektywnie zorganizować pracę, wyciągnąć konstruktywne wnioski. Przychodzą na nie przeważnie te same osoby, zainteresowane tematem. Organizacja spotkań otwartych jest jednak konieczna, zwłaszcza wówczas kiedy temat konsultacji jest ważny dla mieszkańców, kontrowersyjny, porusza emocje i potrzebna jest przestrzeń, gdzie można zgłosić wolne wnioski i postulaty. Tak było w przypadku budżetu.
Uczestnicy warsztatów, grup fokusowych oraz spotkania otwartego otrzymali raporty podsumowujące te części konsultacji społecznych. Poinformowano ich także o kolejnych etapach procesu oraz o tym, gdzie i kiedy dostępny będzie raport finalny (raport został wkrótce potem zamieszczony stronie internetowej urzędu).
Finalnie w konsultacjach wzięło udział około 900 osób. Skład tej grupy odwzorowywał mniej więcej strukturę społeczną Lambeth pod względem wieku, płci, pochodzenia etnicznego i pochodzenia społecznego.
ETAP: Wdrażanie, monitoring i ewaluacja
Uzyskane od mieszkańców opinie na temat kształtu budżetu na kolejny rok posłużyły jako jeden z głównych materiałów do stworzenia projektu budżetu, który następnie był przedłożony pod obrady radzie gminy i finalnie zatwierdzony w lutym 2011 r.
Wdrażaniu cięć budżetowych będzie towarzyszyła stała akcja informująca mieszkańców o zmianach i o tym, jaki będą miały na nich wpływ. Stosunek mieszkańców do sytuacji ekonomicznej gminy oraz jej polityki finansowej jest monitorowany na bieżąco cokwartalnymi sondażami na reprezentatywnej próbie mieszkańców.
Harmonogram
4. Finanse
W poprzednich latach budżet konsultacji społecznych wynosił około 60 tys. funtów. W 2010 r. te wydatki te obniżono. Nie zlecono realizacji odrębnego sondażu poświęconego wyłącznie budżetowi, lecz dołączono oddzielne pytania do prowadzonego co kwartał sondażu wśród mieszkańców. Odbyło się także mniej grup fokusowych. Część jakościową badania oraz konsultacje w znacznej części zaprojektowali i zrealizowali urzędnicy w ramach swoich obowiązków. Pracownicy urzędu przeanalizowali także wyniki i sporządzili raporty. Nie oznaczało to obniżenia jakości pracy – zespół badawczo-konsultacyjny cały czas szkoli się z nowych metod badawczych, doskonali umiejętności pod okiem wykwalifikowanych wykładowców. Dzięki temu, że urzędnicy analizują dane, lepiej rozumieją kontekst i mają lepsze rozeznanie, jakie informacje będą przydatne w pracy urzędu.
Takie rozwiązanie dało ogromne oszczędności – bezpośrednie koszty zmalały o około 40 tys. funtów. Najbardziej kosztochłonnymi częściami konsultacji było dodanie dodatkowego modułu na temat budżetu do sondażu – 10 tys. funtów, rekrutacja uczestników do części jakościowej – 4000 funtów, a także zlecenie zewnętrznej firmie prowadzenie spotkań publicznych metodą „otwartej przestrzeni”.
5. Rezultaty
Po zakończeniu procesu konsultacji przeanalizowano efektywność jego poszczególnych jego etapów i użytych narzędzi. Uznanie zdobył symulator budżetu on-line jako dobre narzędzie edukacyjne, które umożliwia użytkownikom proponowanie poprawek budżetowych na podstawie jakościowych materiałów informacyjnych. Spotkania otwarte nie przyniosły wiele nowych treści, lecz ich zorganizowanie było konieczne, by dać mieszkańcom wolną przestrzeń na wyrażenie opinii. W ciągu roku od ostatnich badań dotyczących budżetu wzrosła świadomość mieszkańców odnośnie finansowych wyzwań, jakie stoją przed Lambeth – prawie połowa respondentów wiedziała, że samorząd czekają poważne cięcia budżetowe. Organizatorzy konsultacji mają nadzieję, że dzięki ostatniej kampanii informacyjno-edukacyjnej ten odsetek wzrośnie.
Komentarz do konsultacji społecznych oraz wykaz głównych uwag uwzględnionych przez władze opublikowano w dokumencie „Powiedzieliście… Proponujemy” – „You said… We propose”, który jest dostępny na stronie internetowej Lambeth: www.lambeth.gov.uk. Mieszkańcy opowiedzieli się m.in. za utrzymaniem w dotychczasowej formie usług dla dzieci, osób niepełnosprawnych, osób starszych oraz będących w trudnej sytuacji. Zgodnie z deklaracją władz nie wstrzymano żadnych usług dla dzieci. Utrzymano też wsparcie dla mieszkańców w trudnej sytuacji życiowej, np. pozostawiono w obecnym kształcie programy dożywiania, centra opieki, programy wsparcia dla ofiar przemocy domowej. Wiele osób opowiadało się za utrzymaniem cotygodniowego wywozu śmieci – uczestnicy konsultacji woleli, by wprowadzić opłaty za wywóz odpadów wielkogabarytowych. Wywóz śmieci co tydzień pozostał, a dzięki renegocjowaniu umowy z wykonawcą usługi zaoszczędzono 3,65 mln funtów.
Wyniki konsultacji pokazały, że najbardziej akceptowalne są cięcia budżetowe w obszarze kultury i sztuki, odbioru odpadków ogrodowych, centrów obsługi klienta – bezpośrednich oraz telefonicznych, programów wsparcia dla przedsiębiorców oraz zwiększenia opłat za parkowanie. Odnotowano też poparcie dla podwyższenia kar za zaśmiecanie okolicy, niesprzątanie po psach i za malowanie graffiti. Nie było natomiast zgody na zmniejszenie roli bibliotek – uznano, że są to ważne ośrodki życia społeczności. W związku z tym biblioteki będą działać na dotychczasowych zasadach, choć w planach jest przegląd usług, które świadczą.
6. Problemy/wyzwania
Dużą trudnością, z jaką musieli się uporać organizatorzy konsultacji, było dramatyczne zmniejszenie przewidzianego na nie budżetu. Przy wyjściu z tej sytuacji pomogła realizowana konsekwentnie strategia rozwoju kompetencji urzędników zatrudnionych w ratuszu. Dzięki temu, że w wyniku kolejnych szkoleń i projektów badawczych stali się samodzielnymi, świetnie wykwalifikowanymi badaczami społecznymi i specjalistami od konsultacji społecznych, mogli z powodzeniem przejąć zadania zlecane zwykle firmom badawczym. Przyniosło to wymierny efekt w postaci konkretnych oszczędności.
Jak wszystkie osoby, które przymierzały się kiedyś do realizacji procesu konsultacji, tak i urzędnicy w Lambeth musieli umiejętnie zachęcić mieszkańców gminy do wzięcia udziału w konsultacjach. Ponieważ konsultacje społeczne są stałym elementem polityki ratusza, mieszkańcy są przyzwyczajeni, że pyta się ich o zdanie. Dowodem na poważne traktowanie wysiłku wkładanego przez mieszkańców w uczestniczenie w procesie konsultacji jest wynagradzanie ich czasu i energii bonami na zakupy. Umożliwia to także udział w spotkaniach osobom, których nie stać by było na poświęcenie kilku godzin na takie przedsięwzięcie.
Przy każdych konsultacjach społecznych dużym wyzwaniem jest odpowiednie informowanie społeczności. Wyniki wywiadów grupowych i warsztatów pokazały, że dla wielu mieszkańców gazeta „Lambeth Life”, główny kanał komunikacji samorządu ze społecznością, nie jest dobrym źródłem informacji, bo jej nie czytają. To w dużym stopniu ogranicza wpływ kampanii informacyjno-edukacyjnej poświęconej konsultacjom społecznym. Władze i urzędnicy będą zmuszeni szukać innych rozwiązań i sposobów dotarcia do mieszkańców, tym bardziej że od kwietnia 2011 r. samorządy lokalne nie mają prawa wydawać gazet.
7. Czynniki sukcesu
- Urząd gminy Lambeth ma zespół urzędników świetnie przygotowanych do prowadzenia badań i konsultacji. Gwarantuje to wysoki standard działań, znacząco obniża koszty.
- Konsultacje społeczne na dobre wpisały się w codzienną praktykę pracy urzędu – obowiązują jasne, powtarzalne reguły organizowania procesu konsultacji.
- Mieszkańcy są przyzwyczajeni, że pyta się ich o zdanie.
- Proces konsultacji trwał dostatecznie długo, wykorzystano zróżnicowane metody, starając się pozyskać opinie różnych grup społecznych.
- Proces konsultacji towarzyszył kolejnym etapom opracowania założeń do budżetu. Dzięki temu decydenci mogli bezpośrednio reagować na nowe informacje – otrzymywali na bieżąco raporty z wynikami badań i konsultacji.
- Urzędnicy są dobrze przygotowani do kontaktów z mieszkańcami.
Opinie
Daniel Heron, specjalista ds. badań i konsultacji, wydział finansów i zasobów – „Wskazówki dla samorządów rozpoczynających konsultacje budżetowe”:
- Jasno sprecyzuj zakres i konsekwencje konsultacji społecznych. Czy jest to narzędzie gabinetowo-korporacyjnego zarządzania finansami, które doprowadzi do podjęcia ogólnych decyzji? Czy raczej chodzi o zagłębienie się w szczegóły konkretnego planowania usług?
- Dobieraj mieszaną metodologię. Osoby podejmujące decyzje domagają się bogatych danych statystycznych, których dostarczają badania ilościowe, lecz kluczowe informacje pozyskuje się technikami jakościowymi.
- Pamiętaj, że po przeprowadzeniu badania może pojawić się potrzeba, żeby zademonstrować jego wyniki. Podczas kontroli zawsze jesteśmy proszeni o dostarczenie dowodów i badawczego uzasadnienia, które skłoniły nas do podjęcia określonych działań. Jeśli w społeczności istnieją grupy mniejszościowe lub zagrożone dyskryminacją (np. ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, orientację seksualną, rasę, wyznanie), z którymi należy przeprowadzić konsultacje ze względu na strategiczny interes samorządu, uwzględnij je w metodologii. Jednak upewnij się, że wpłynie to na polepszenie jakości konsultacji i będzie odpowiadało tematycznie ich obszarowi, zwłaszcza jeśli sprawa dotyczy ograniczenia usług.
- Uważaj, żeby nie rozmieniać się na drobne. Łatwo jest skończyć z długą listą tematów, przez które przelatuje się pobieżnie w ciągu półtoragodzinnego spotkania konsultacyjnego dyskusji; mniej może w tym wypadku znaczyć więcej. Ludzie potrzebują czasu, żeby wyrobić sobie zdanie na temat spraw samorządu. Dlatego ogranicz zakres tematów, jakie chcesz poruszyć podczas dyskusji. Opisz zagadnienia prostym językiem i używaj przykładów. „79 milionów funtów oszczędności” może nie powiedzieć wiele, ale już: „na każdy funt wydawany dziś przez gminę w przyszłym roku będzie przypadać 75 pensów” znaczy coś konkretnego. Pamiętaj, że ludzie nie wiedzą, gdzie przebiegają granice między różnymi organami sektora publicznego, instytucjami i wydziałami gminy, ani kto kontroluje finanse każdego z nich. Zwróć uwagę, żeby to dobrze wytłumaczyć.
- Konsultacje społeczne dotyczące budżetu nie są atrakcyjnym tematem, a liczba zainteresowanych mieszkańców chętnych do konstruktywnego wkładu w dyskusję jest ograniczona. Konsultacje budżetowe nie przykują uwagi lokalnych mediów ani nie wzbudzą szerokiego zainteresowania mieszkańców. Działania takie jak budżet partycypacyjny, które dotyczą spraw im bliskich, mogą stanowić skuteczną platformę, żeby zainteresować ich procesami decyzyjnymi dotyczącymi wydatków samorządowych.
- Jasno określ, kto podejmuje ostateczną decyzję w sprawie budżetu. W naszej praktyce jest to dyrektor do spraw finansowych, który decyduje o treści projektu budżetu i wywiera presję na wydziały i urzędników. Ci ostatni utrudniają niekiedy proces, ponieważ boją się o to, jak mieszkańcy ocenią ich pracę i świadczone przez ich jednostki usługi. W przeszłości za decyzje „odpowiadała komisja”, co nie przynosiło dobrych rezultatów.
- Raportuj na bieżąco. Kluczowe decyzje na temat budżetu zapadają przez cały czas pracy nad jego projektem, więc regularnie uaktualniaj raport i przekazuj go osobom decyzyjnym.
Tekst: Agata Urbanik
Tekst powstał w marcu 2011 roku na podstawie wizyty studyjnej w gminie Lambeth i otrzymanych materiałów
Przypisy w tekście
[1] Audit Commission (Komisja Audytowa) to niezależna organizacja strażnicza, monitorująca skuteczność, sprawność i zarządzanie usługami publicznymi na poziomie lokalnym. Jest to rodzaj brytyjskiej Najwyższej Izby Kontroli.
[2] Audit Commission. London Borough of Lambeth. Corporate assessment. Grudzień 2002.
[3] Audit Commission. London Borough of Lambeth. Corporate assessment. Lipiec 2009, s. 4.
[4] W badaniach etnograficznych badacz dłuższy czas towarzyszy osobie badanej lub rodzinie w życiu codziennym, aby w dogłębny sposób poznać zwyczaje, opinie i praktyki.
[5] „Narodowa strategia w sprawie budżetowania partycypacyjnego: wzmacnianie wpływu obywateli na decyzje o wydawaniu pieniędzy na poziomie lokalnym” przyjęta przez rząd w 2008 r., zakładała ambitny plan, że do 2012 r. elementy budżetowania partycypacyjnego będą wykorzystywane w każdym angielskim samorządzie lokalnym
