Panele obywatelskie: historia, główne założenia i perspektywy
George Thomson, przewodniczący Panelu Obywatelskiego o Zmianie Systemu Wyborczego w Ontario, jednego z pierwszych pełnych i sprawczych paneli obywatelskich na świecie, miał rację, gdy w 2006 roku powiedział, że ,,Cokolwiek, co zostanie postanowione przez Panel będzie wielkim sukcesem. Tak – rozpatrzy on nasz system wyborczy, ale rzuci również wyzwanie sposobowi, w jaki myślimy o demokratycznych zmianach i roli zwyczajnych obywateli w tworzeniu politycznej wspólnoty” (Democracy at work: The Ontario Citizens’ assembly on electoral reform, s. 18). Ontariańskiemu panelowi, lecz podobnie dziesiątkom innym na całym świecie udało się zrobić dokładnie to – wpływać na konkretne rozwiązania polityczne, przy jednoczesnej zmianie formy, w jakiej postrzegamy decyzyjność każdego i każdej z nas w systemie demokratycznym.
Nim przejdziemy do szczegółowego omówienia paneli obywatelskich, należy ustalić jeszcze – na potrzebę dalszych rozważań – ich definicję. Dr Marcin Gerwin, ekspert od paneli obywatelskich, proponuje rozumieć je jako ,,losowo wyłonioną grupę mieszkańców i mieszkanek, z uwzględnieniem kryteriów demograficznych, takich jak płeć i wiek”, których rolą jest: ,,dogłębne przeanalizowanie danego tematu, omówienie różnych rozwiązań, wysłuchanie argumentów za i przeciw, a następnie podejmowanie świadomych i przemyślanych decyzji” (Panele obywatelskie. Przewodnik po demokracji, która działa, M. Gerwin, s. 91). Przez ,,decyzje” dr Gerwin ma na myśli całą gamę rozwiązań – od rekomendacji dla prawodawców po wiążące dla nich postanowienia.
Podobnie definiuje się panele obywatelskie zagranicą – prof. Alan Renwick z University College London mówi o nich następująco: ,,Jest to grupa losowo wybranych obywateli i obywatelek zgromadzonych celem deliberacji nad rozwiązaniami określonych problemów”. Prof. Renwick wśród istotnych cech uczestników i uczestniczek podkreśla różnorodność ,,pochodzenia, klasy społecznej, miejsca zamieszkania i płci” oraz sugeruje, że ostatecznym celem panelu jest podanie rekomendacji ustawodawcom i ustawodawczyniom (What is a citizens’ assembly? A. Renwick).
Prześledźmy najpierw podstawę ideologiczną paneli obywatelskich, aby lepiej zrozumieć idącą za nimi wartość społeczną. Kurt Lewin, amerykańsko-niemiecki psycholog, ukuł w 1944 roku termin action research (pol. badanie w działaniu) rozumianych jako metodę badawczą uznającą najwyższe kompetencje członków i członkiń danej społeczności do rozumienia jej prawideł. Co istotne, zwolennicy i zwolenniczki tego nurtu podkreślają istotę pomagania społecznościom w radzeniu sobie z problemami tak definiowanymi, jak sama społeczność je postrzega (a tym samym odchodzenie od klasycznego decydowania przez naukowców i naukowczynie co jest problemem, a następnie wypracowywania rozwiązań przez nich zamiast rzeczonych społeczności). [za: Skuteczne doradztwo strategiczne: metoda Action Research w praktyce, A. Chrostowski, D. Jemielniak[
O krok dalej idzie participatory action research (PAR, pol. uczestniczące badanie w działaniu), które podkreśla wagę partycypacji i działania członków i członkiń badanej społeczności. PAR próbuje zrozumieć świat przy jednoczesnej próbie zmienienia go; panel obywatelski jest jednym z narzędzi PAR-u, który poprzez angażowanie obywateli i obywatelek w proces decyzyjny jest jednocześnie narzędziem badawczym, jak i politycznym opartym na ich doświadczeniach.
Diagram J. M. Chevaliera i D. J. Bucklesa z 2013 opisujący zależności między badaniem, działaniem a uczestnictwem
Panel obywatelski wydaje się też być unikalnym narzędziem pod względem łączenia w sobie wartości demokracji deliberatywnej, jak i partycypacyjnej. Ta pierwsza czerpie legitymizację z samego procesu obrad i autentycznej dyskusji, wolnej od zniekształceń wynikających z nierównie rozłożonego kapitału politycznego między osobami decyzyjnymi (Demokracja deliberacyjna, edytowana przez J. Bohmana i Williama Reha). Demokracja partycypacyjna jest natomiast formą rządów, w której obywatele i obywatelki bezpośrednio uczestniczą w podjęciu decyzji politycznych wpływających na ich życie (Participatory democracy, Metropolis). Panele obywatelskie poprzez położenie nacisku na etap deliberacji, jak i rekrutację reprezentatywnej grupy obywateli i obywatelek, spajają wartości obu tych poglądów na demokrację.
Co stanowi więc o panelu obywatelskim? Co go wyróżnia spośród całej rzeszy innych narzędzi partycypacyjnych? Cechą przytaczaną już wcześniej jest po pierwsze losowy wybór uczestników i uczestniczek. Paneliści i panelistki nie są aktywnie wybierani przez nikogo, a ich uczestnictwo jest jedynie potwierdzane przez organizatorów panelu. Głównym źródłem legitymizacji decyzji podjętych przez panel jest reprezentatywność jego uczestników i uczestniczek pod względem demograficznym. Bez względu na jego wielkość (która może rozciągać się od lokalnej, jak panel w Lublinie, przez krajową, jak ten w Irlandii, aż po skalę światową, jak Global Assembly) kluczowym jest zapewnienie odpowiedniej, społecznie reprezentatywnej różnorodności wieku, pochodzenia, wykształcenia i płci uczestników. Paneliści i panelistki obradują również kadencyjnie, co oznacza, że ci sami ludzie nie uczestniczą w kolejnych panelach, celem włączenia do procesu decyzyjnego jak największej liczby obywateli i obywatelek oraz zapobieżeniu nagromadzenia kapitału politycznego przez niektórych uczestników i uczestniczki. Wreszcie, panele obywatelskie podkreślają wagę deliberacji (tj. autentycznej i opartej na wymianie doświadczeń i wiedzy dyskusji) i edukacji (tj. pozyskiwaniu nowej wiedzy i rozwijaniu własnych poglądów podczas trwania procesu oraz kontakcie z ekspertami i ekspertkami).
Panele różnią się natomiast mandatem i zakresem sprawczości. Wspomniany Panel Obywatelski o Zmianie Systemu Wyborczego w Ontario i jego siostrzany panel w Kolumbii Brytyjskiej zostały zainicjowane przez lokalny rząd, a ich decyzje były umocowane prawnie, jako przedmiot późniejszego stanowego referendum. Inne panele, jak Panel Obywatelski o Brexicie w Wielkiej Brytanii operowały jako niezależne od rządu ciała i przekazały jedynie prawodawcom i prawodawczyniom społeczne rekomendacje bez obietnicy ich wdrożenia. Panele różnią się również od siebie tematycznie – pierwszy panel obywatelski w Polsce odbył się w 2016 roku w Gdańsku, a jego przedmiotem była odpowiedź samorządu na ówczesną powódź, podczas gdy celem Krajowego Panelu w Islandii było przedyskutowanie islandzkich wartości i priorytetów po światowym kryzysie finansowym w 2007 r.
fot: participedia.net
Panele obywatelskie, wśród wielu swoich zalet, pozwalają też na skuteczne sygnalizowanie społecznej opinii na dany temat. Decyzja Irlandzkiego Panelu Obywatelskiego o dekryminalizacji aborcji była początkowo odebrana jako zbyt liberalna i nieprawdziwie odzwierciedlająca społeczne nastroje. W referendum okazało się jednak, że większość społeczeństwa potwierdziła decyzję Panelu, który poprawnie określił nastawienie społeczeństwa do kwestii aborcji na rok przed referendum (The Citizens’ Assembly Model, Ferojohn, s. 9-10). Porównując przykład z Irlandii z referendum o Brexicie, które nie było poprzedzone żadnym procesem deliberacyjnym, organizatorzy i organizatorki mówią, że gdyby panel miał miejsce przed referendum, społeczne nastroje byłyby lepiej znane, a tym samym skuteczniej zaadresowane przez polityków i polityczki oraz ekspertów i ekspertki (The Irish Citizens’ Assembly on the 8th Amendment Is a Model for Participatory Democracy, Which Other Democratic Countries Should Follow, Jack Bridgewater).
Dostrzegane przez ekspertów wady panelu obywatelskiego to m. in. rozmyta odpowiedzialność czy różnice wiedzy (Designing Deliberative Democracy, The British Columbia Citizens’ Assembly, M. Warren) i kompetencji między uczestnikami i uczestniczkami (Sortition: Theory and Practice, O. Dowlen). Oba niebezpieczeństwa, jeżeli niezaadresowane poprawnie, mogą doprowadzić do niewykorzystania pełnego potencjału, jakie oferują panele obywatelskie. Rozmyta odpowiedzialność wynika niejako z samej struktury panelu – w przypadku podjęcia decyzji kontrowersyjnej lub niepopularnej wśród szerszego społeczeństwa, niemożliwym jest wskazanie winnego, który odpowiadałby za decyzję panelu. Organizatorzy podkreślają tutaj jednak najczęściej tutaj dwie rzeczy: po pierwsze, fakt kadencyjności uczestników i uczestniczek panelu jest pewnym mechanizmem ponoszenia odpowiedzialności przez ich uczestników. Po drugie, bardzo rzadko panele obywatelskie posiadają pełną sprawczość w danej kwestii – najczęściej ich decyzje stanowią podstawę referendum bądź rekomendację dla ustawodawców. Także różnice kompetencji i wiedzy między uczestnikami można skutecznie zacierać poprzez zadbanie o spotkania z ekspertami czy materiały edukacyjne dla panelistów. Profesjonalna facylitacja spotkań również pozwala na utrzymanie równowagi wpływu różnych osób na końcową decyzję.
Fundacja Stocznia także aktywnie włącza się w historię i tradycję paneli obywatelskich w Polsce. Ostatnim etapem Narady Obywatelskiej o Kosztach Energii będzie pierwszy ogólnopolski panel obywatelski. Do udziału zaproszone zostanie 110 losowo wybranych obywateli i obywatelek z całej Polski, którzy bazując m.in. na raporcie przygotowanym po przeprowadzonym etapie narad lokalnych opracują zestaw rekomendacji dla polskich prawodawców i prawodawczyń. W październiku i listopadzie zorganizujemy 5 dni spotkań (dwa weekendy na żywo i 1 dzień na głosowanie online), a paneliści i panelistki rozpoczną swoją pracę od zapoznania się ze zgromadzoną w trakcie trwania projektu wiedzą oraz stanowiskami ekspertów i ekspertek. Następnie będą mieć czas na wspólną dyskusję i wybranie propozycji tych rozwiązań, które staną się przedmiotem głosowania podczas ostatniego spotkania. Zwieńczeniem procesu będzie wspólnie zaakceptowany pakiet rozwiązań i rekomendacji, które uzyskają akceptację panelistów i panelistek. Będą one stanowić wyraz społecznego głosu doradczego Polek i Polaków w temacie ubóstwa energetycznego – ich “werdykt”.
Panel obywatelski to zdecydowanie jedno z ciekawszych i najbardziej skutecznych narzędzi partycypacyjnych. Wyrasta z kultury szacunku wobec badanych, jednocześnie dając im wysoką sprawczość i autonomię w samym procesie. Pozwala na efektywne określenie społecznych nastrojów i stawia nacisk na autentyczną dyskusję oraz reprezentatywny głos obywateli i obywatelek w systemie decyzyjnym. Jest do tego narzędziem uniwersalnym, które można dostosowywać do każdej palącej społecznej kwestii oraz możliwości polityczno-prawnych. Nie jest jednak oczywiście procesem wolnym od skaz, lecz te, jeżeli dobrze rozwiązane, stają się nieważne wobec potencjalnych lepszych decyzji politycznych oraz zmianie sposobu uczestnictwa obywateli i obywatelek w procesach decyzyjnych, do którego przywykliśmy.
Autor tekstu: Kacper Lubiewski
