Wyzwania dla gmin w planowaniu przestrzennym (i nie tylko) – podsumowanie debaty eksperckiej

Ostatnie spotkanie sieciujące dla gmin biorących udział w projekcie „Przestrzeń dla partycypacji 2”, które odbyło się 9 czerwca, było dobrą okazją do rozmowy na temat wyzwań dotyczących planowania przestrzennego, z jakimi borykają się lub będą borykać polskie gminy. Wydarzenie miało miejsce w Marzycielach i Rzemieślnikach. Domu Innowacji Społecznych w Warszawie i zgromadziło przedstawicieli i przedstawicielki 10 gmin z całej Polski. Do dyskusji zaprosiliśmy troje ekspertów, którzy podzielili się z uczestnikami spotkania swoimi analizami obecnej sytuacji i wizjami przyszłości.

W debacie wzięli udział: 

• Maria Andrzejewska, dyrektor generalna Centrum UNEP/GRID-Warszawa, ekspertka
  w tematyce planowania przestrzennego, reprezentująca stronę polską w europejskich pracach nad specyfikacją danych INSPIRE dla tematu zagospodarowania przestrzennego,
• dr hab. Dominik Drzazga, przedstawiciel Zakładu Zarządzania Miastem w Katedrze Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego, autor publikacji pt. „Systemowe uwarunkowania planowania przestrzennego jako instrumentu osiągania sustensywnego rozwoju”,
• Daniel Putkiewicz, burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno,

a prowadziła ją Sylwia Widzisz-Pronobis, urbanistka w projekcie „Przestrzeń dla partycypacji 2”, członkini zespołów doradczych ds. planowania przestrzennego w Ministerstwie Rozwoju, badaczka procesów partycypacyjnych i doktorantka Szkoły Doktorskiej Politechniki Śląskiej. 

Zaproszone do dyskusji osoby mają różne doświadczenie praktyczne i naukowe, co pozwoliło rozwinąć temat wyzwań miejskich. Rozmowa miała szczególny wymiar również ze względu na udział reprezentantów gmin, które uczestniczyły w projekcie, przygotowując działania partycypacyjne, i dzieliły się swoimi doświadczeniami w planowaniu przestrzennym.

***

Rozmowę rozpoczęło pytanie o wyzwania, z jakimi borykają się obecnie gminy w Polsce w kontekście planowania przestrzennego, a także w perspektywie najbliższych 50 lat.

Maria Andrzejewska otwarła rozmowę o wyzwaniach, mówiąc, że obecnie ważne jest zarządzanie różnymi kryzysami, które pośrednio dotyczą planowania przestrzennego – wymieniła kryzys klimatyczny, różnorodności biologicznej i dotyczący gospodarki odpadami. Stwierdziła też, że z planowaniem przestrzennym jest jak z kryzysem klimatycznym – efekty obecnych działań zauważymy dopiero po pewnym czasie, a jednocześnie są to procesy ciągłe. Zmiany klimatu się nie zatrzymają i będą się pogłębiać, więc nasze działania planistyczne powinny podążać za tymi zmianami, np. poprzez plany adaptacji, wprowadzanie różnorodności itp.

Daniel Putkiewicz zauważył, że obecnie wszyscy jesteśmy lekko spłoszeni rzeczywistością. Nakładające się sytuacje ogólnoświatowe – kryzys klimatyczny, pandemia czy wojna w Ukrainie – radykalnie zmieniły sposób, w jaki działają samorządy. Trudno jest jednak określić wspólne wyzwania stojące przed samorządami i porównywać sytuację gmin różnej wielkości i typu. Wyjątkiem są może finanse (dochody gmin) i kadencyjność w samorządach, która w praktyce skraca perspektywę planowania. Gminy muszą działać elastycznie i powinny mieć jak najwięcej narzędzi do kreowania rzeczywistości. Tutaj ważna jest wspólnota mieszkańców, żeby podołać obecnym wyzwaniom, w tym kontroli wydatków publicznych. Dodatkowo konieczne są wzajemna edukacja i wsparcie, żeby gminy mogły działać systematycznie i w dłuższej perspektywie, niezależnie od zmieniających się władz. 

Dla Damiana Drzazgi podstawowym wyzwaniem, zarówno dla całej planety, jak i wspólnot lokalnych, są skutki zmian klimatu. Będą one odczuwalne na terenach silnie zurbanizowanych, gdzie bardziej widoczne są efekty ekstremalnych zjawisk klimatycznych. Kolejnym wyzwaniem, już teraz istotnym, a w przyszłości jeszcze bardziej zyskującym na znaczeniu, jest rozlewanie się miast. Trudności w opanowaniu tego procesu są widoczne w negatywnych zjawiskach społecznych i gospodarczych, takich jak np. wzrost kosztów infrastruktury czy presja na środowisko przyrodnicze. Ponadto pandemia pokazała nam, że przyspieszenie rozwoju technologii wpłynęło na uelastycznienie zachowań ludzi w kontekście rynków pracy i korzystania z usług. Pojawia się dużo usług i rodzajów aktywności społeczno-gospodarczej, z których możemy korzystać zdalnie, a to może zachęcać mieszkańców do wybierania indywidualnych domów zamiast mieszkań blisko usług i pracy. Uwidacznia to też np. sytuacja uczelni wyższych, gdzie pojawiła się możliwość edukacji zdalnej. Studenci nie muszą być w budynku uczelni, żeby wziąć udział w zajęciach. Damian Drzazga zwrócił uwagę, że ten trend będzie się nasilał i może wspierać rozpraszanie się zabudowy. Kolejnym wymienionym przez niego wyzwaniem jest niska skuteczność instrumentów planowania przestrzennego, w tym również w wymiarze ograniczania zjawiska suburbanizacji – planowanie regionalne obecnie jest iluzoryczne, a krajowe w zasadzie nie istnieje. Wynika to m.in. z tego, że nasz system planowania jest w dużej mierze wystandaryzowany, a taki uniwersalizm rozwiązań (bez uwzględnienia specyfiki gminy) w praktyce się nie sprawdza.

Nowa jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa to obecnie najbardziej pożądana (bo najtańsza) forma mieszkaniowa i gminy starają się nadążać za tym zjawiskiem póki nie ma innych możliwości dla mieszkańców. W tym kontekście Daniel Putkiewicz zwrócił uwagę na dwa rodzaje kosztów, jakie muszą ponosić samorządy w Polsce: koszty infrastruktury i usług związanych z rozlewaniem się miast oraz koszty polityczne dla włodarzy, którzy podejmują niepopularne decyzje. Piaseczno jest postrzegane jako dosyć zamożne miasto, ale oczekiwania i potrzeby rosną, a one generują kolejne koszty. Obowiązki związane z dostarczeniem wody, odbierania ścieków, oświetlenia, odśnieżania są wysokokosztowe i wymagają wysokich standardów wykonania, realizacja działań proklimatycznych – podobnie. 

Maria Andrzejewska stwierdziła, że potrzeba posiadania swojego domu – wobec ofert, jakie są dostępne na wielu osiedlach mieszkaniowych – to coś naturalnego, z czym nie zawsze powinno się walczyć. Ta sytuacja nie jest jednoznaczna. Nieatrakcyjne oferty osiedli mieszkaniowych powodują często, że ludzie szukają lepszej opcji – własnego domu na przedmieściach.

Na pytanie, czy gminy są w stanie odejść od paradygmatu rozwoju rozumianego jako rozbudowa miast na rzecz poprawy komfortu życia mieszkańców, Dominik Drzazga powiedział, że ta zmiana już nastąpiła, jednak jedynie na poziomie naukowym, a nie rozwiązań praktycznych. Widoczna jest potrzeba optymalizacji osadniczej, ale rozwiązania zależą od perspektywy, jaką przyjmie się w kontekście rozlewania się miast. Punkt widzenia jednostki jest inny niż wspólnoty lokalnej i całego kraju. Natomiast z naukowego punktu widzenia rozlewanie się zabudowy jest niekorzystne, nawet jeśli jednostka ocenia ją pozytywnie.

Według burmistrza Piaseczna gmina musi nadążać za potrzebami mieszkańców, w tym za potrzebą budowania się i dostępu do usług. Sytuacja Piaseczna jest w tym względzie dosyć wyjątkowa, bo to gmina, która wciąż może i chce zaoferować przestrzeń do mieszkania. Jednocześnie trzeba pamiętać, że gmina pełniąca funkcję tzw. sypialni musi oferować także inne usługi poza mieszkalnictwem, bo mieszkańcy bardzo szybko odczują brak np. placówek opiekuńczo-szkolnych lub dostępu do kultury.

Dominik Drzazga zwrócił uwagę, że obecne regionalne planowanie przestrzenne ma wyłącznie informacyjny i indykatywny charakter, tzn. w treściach planów zagospodarowania przestrzennego województwa nie znajdują się żadne rozstrzygnięcia regulacyjne co do kierunków urbanizacji w skali regionu, co najwyżej identyfikowane są problemy i zagrożenia z tym związane. W tym zakresie można więc postulować zmianę planów regionalnych w taki sposób, by wiążąco ustalały pewne ramy (limity) dla procesów urbanizacji, w tym także ich nieprzekraczalne zasięgi przestrzenne, np. w obszarach szczególnie cennych przyrodniczo lub krajobrazowo. Co ważne, według przedstawiciela Uniwersytetu Łódzkiego, funkcją planowania regionalnego (a wcześniej – krajowego) powinno być przydzielanie praw do ekspansji urbanizacyjnej dla poszczególnych jednostek samorządów terytorialnych (JST), być może również z możliwością prowadzenia (w pewnym, określonym zakresie) handlu prawami do urbanizacji między poszczególnymi JST (na podobieństwo handlu pozwoleniami emisyjnymi w polityce energetyczno-klimatycznej). Reformy dotyczące planowania przestrzennego musiałyby być również powiązane ze zmianami mechanizmów finansowania rozwoju gmin, w szczególności dotyczących polityki interwencyjnego oddziaływania (wspierania rozwoju) przez państwo. Chodzi tu np. o powiązanie finansowania procesów rozwoju z warunkiem kształtowania zagospodarowania przestrzennego w sposób respektujący określone cele i kierunki polityki państwa związane z ochroną przyrody, krajobrazu, terenów cennych i wrażliwych przyrodniczo (np. dolin rzecznych), ograniczaniem zjawisk suburbanizacji i chaosu przestrzennego (co wymagałoby prawdopodobnie opracowania ogólnokrajowych standardów kształtowania ładu przestrzennego).

Jednym z czynników napędzających suburbanizację jest zjawisko konkurowania gmin między sobą
(o mieszkańców, inwestorów, podatników). Jak zauważył Dominik Drzazga, zjawisko to wynika z braku systemowych motywacji do współpracy gmin w zakresie kształtowania zagospodarowania przestrzennego w obszarach funkcjonalnych. Instrumenty mające zachęcać gminy do współpracy istnieją (są to zintegrowane inwestycje terytorialne), ale ich wpływ na racjonalizację wykorzystania terenów i optymalizowanie kształtowania zagospodarowania przestrzennego jest, jak pokazuje praktyka, znikomy. Według niego, nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy potrzebujemy w ogóle przyciągać do gminy mieszkańców. Można natomiast stwierdzić, że nie poddana żadnej koordynacji czy regulacji rywalizacja gmin o mieszkańców będzie nadal prowadziła do ujawniania się w dłuższej perspektywie czasowej różnego rodzaju negatywnych efektów (a co za tym idzie i kosztów społecznych) związanych z nieoptymalnym, chaotycznym kształtowaniem zagospodarowania przestrzennego w skali gmin, obszarów funkcjonalnych i regionów. Procesy te już dziś prowadzą do postępującej degradacji obszarów otwartych na terenach podmiejskich, niejednokrotnie cennych przyrodniczo lub krajobrazowo. Innym skutkiem jest utrata gruntów rolnych, które w przyszłości, w efekcie nasilania się negatywnych skutków zmian klimatycznych, będą stawać się coraz bardziej wartościowym zasobem, bo mogą być potrzebne jako tzw. strefy żywicielskie wokół miast. Innym skutkiem powstawania substandardowych osiedli mieszkalnych w strefach podmiejskich są już odczuwalne na tych terenach deficyty przestrzeni publicznych, ich wyposażenia architektonicznego, niedorozwój publicznego transportu zbiorowego (co wobec wzrostu cen paliw zaczyna być odczuwalnym problemem) czy braki w dostępności do innych obiektów infrastruktury społecznej. Wszystkie te zjawiska przyczyniają się do powstawania negatywnych efektów zewnętrznych, które ostatecznie będą odczuwalne jako zwiększone koszty – ogólnospołeczne lub odczuwalne przez pewne grupy mieszkańców. Mając to na uwadze, na obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego, w dobie narastających skutków zmian klimatycznych potrzebujemy prawdziwie inteligentnych sposobów koordynowania i optymalizowania procesów osadniczych/urbanizacyjnych ukierunkowanych na racjonalne użytkowanie przestrzeni. Sposobem na to w opinii Dominika Drzazgi jest holistyczne i systemowe planowanie przestrzenne.

W kontekście potrzeby przyciągania nowych mieszkańców ciekawym przykładem jest gmina Piaseczno, która nie odczuwa znaczącego odpływu mieszkańców ze względu na dobrą komunikację z Warszawą. Jednak mimo to wciąż aktualizuje ofertę przyciągającą mieszkańców, którzy będą zasilać swoimi podatkami konto gminy. Jej częścią są zrealizowane i planowane inwestycje, które mają wspierać działania włączające mieszkańców w różnym wieku, w tym również imigrantów.

Poza powyższymi wątkami tematami interesującymi uczestników spotkania była także dyrektywa INSPIRE i digitalizacja planowania przestrzennego. Zbieranie zasobów przestrzennych i budowanie bazy danych to aktualne wyzwanie dla urzędników zajmujących się planowaniem przestrzennym, stąd ważne dla nich jest, aby czerpać z dobrych doświadczeń. Technologia może wspierać mieszkańców i włodarzy gmin w zrozumieniu problemów i znalezieniu najlepszych rozwiązań. Maria Andrzejewska wspomniała, że digitalizacja danych przestrzennych i zbieranie informacji dotyczących zachowań użytkowników przestrzeni publicznych jest ważna, żeby móc dostosowywać je do ich potrzeb. Na koniec dyskusji zwróciła też uwagę na kwestię wrażliwości na potrzeby różnych grup mieszkańców i szukanie rozwiązań podnoszących ogólnie rozumianą jakość przestrzeni – tak, żeby każdy mógł się w niej odnaleźć i realizować swoje potrzeby.

Całą debatę można podsumować potrzebą troski o jakość życia mieszkańców. Wszystkie wyzwania, które zidentyfikowali uczestnicy dyskusji, wskazują na konieczność kompleksowego podejścia do planowania przestrzennego i poszukiwania optymalnych rozwiązań adaptacji do zmian klimatu, ale też do innych zmian, które następują zaskakująco szybko. Jedyna pewna rzecz to potrzeba bycia elastycznym i budowania współpracy między mieszkańcami i włodarzami gmin, ale też między samorządami. Wymiana doświadczeń i wiedzy poparta analizami naukowymi może dać najlepsze efekty w planowaniu przestrzennym.